La Legge 23 dicembre 2014, n. 190, c.d. “Legge di Stabilità 2015”, che è stata pubblicata sulla G.U. n. 300 del 29/12/2014 – S.O. n. 99, ha introdotto alcune novità che riguardano gli organismi partecipati dagli Enti locali; si tratta, in particolare di novità afferenti:
- il settore dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica;
- l’avvio di un processo di razionalizzazione delle società partecipate in genere.
Le nuove disposizioni sono entrate in vigore dal 1° gennaio 2015.
- Le novità per il settore dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica
Il comma 609 dell’art. 1 della Legge di Stabilità 2015 è intervenuto integrando la disciplina già prevista dall’art. 3-bis del D.Lgs. 138/2011; in particolare, al comma 1-bis di tale articolo, era già previsto che le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica (come la scelta della forma di gestione, la determinazione delle tariffe all’utenza, l’affidamento della gestione e la relativa attività controllo) sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei definiti dalle Regioni. Il comma 609 della Legge di Stabilità 2015 ha aggiunto che la partecipazione degli Enti locali a tali enti di governo è obbligatoria e che qualora gli Enti locali non vi aderiscano entro il 1° marzo 2015, oppure, entro 60 giorni dall’istituzione o designazione dell’ente di governo, il Presidente della Regione esercita i poteri sostitutivi, previa diffida all’Ente locale ad adempiere entro il termine di 30 giorni.
I suddetti enti di governo devono effettuare la relazione prescritta dall’art. 34 comma 20 del D.L. 179/2012 e le loro deliberazioni sono validamente assunte senza necessità di ulteriori deliberazioni, preventive o successive, da parte degli Enti locali. Secondo il combinato disposto dell’art. 34 comma 20 del D.L. 179/2012 e delle nuove disposizioni contenute nel comma 609 dell’art. 1 della Legge di Stabilità 2015, la relazione deve:
- dare conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta;
- definire i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale;
- indicare le eventuali compensazioni economiche previste;
- motivare l’affidamento con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio.
Inoltre, al fine di assicurare da parte del soggetto affidatario del servizio pubblico locale la realizzazione degli interventi infrastrutturali necessari, la relazione di cui sopra deve comprendere un piano economico-finanziario che, fatte salve le disposizioni di settore, contenga anche la proiezione, per il periodo di durata dell’affidamento:
- dei costi e dei ricavi di gestione del servizio;
- degli investimenti e dei relativi finanziamenti, con la specificazione, nell’ipotesi di affidamento “in house”, dell’assetto economico-patrimoniale della società, del capitale proprio investito e dell’ammontare dell’indebitamento da aggiornare ogni triennio.
Il piano economico-finanziario allegato alla relazione ex art. 34 comma 20 del D.L. 179/2012 deve essere asseverato da un istituto di credito o da una società di servizi costituita dall’istituto di credito stesso e iscritta nell’albo degli intermediari finanziari o da una società di revisione.
Nel caso di affidamento “in house”, gli enti locali proprietari procedono, contestualmente all’affidamento del servizio, ad accantonare pro quota nel primo bilancio utile, e successivamente ogni triennio, una somma pari all’impegno finanziario corrispondente al capitale proprio previsto per il triennio, nonché a redigere il bilancio consolidato con il soggetto affidatario “in house”.
Si ritiene che l’accantonamento obbligatorio previsto dal nuovo comma 1-bis dell’art. 3-bis del D.Lgs. 138/2011, come integrato dal comma 609 della Legge di Stabilità 2015, rappresenti un deciso passo in avanti verso l’incremento del generale livello qualitativo dei servizi pubblici locali. Tale previsione, infatti, ha la finalità di garantire che gli impegni assunti dagli Enti locali nei confronti delle proprie società “in house” di gestione di SPL trovino un concreto riscontro nei bilanci di previsione di tali enti e dovrebbe contribuire ad evitare tutte quelle spiacevoli situazioni, piuttosto frequenti nella realità, in cui, a causa della necessità per gli Enti locali di conseguire gli obiettivi del Patto di Stabilità, questi non onorino gli impegni assunti in sede di programmazione nei confronti delle proprie società “in house”, mettendo le stesse nella spiacevole situazione di non poter effettuare gli investimenti programmati.
Invece, relativamente alla redazione del bilancio consolidato fra Enti locali e società affidatarie “in house” di SPL a rilevanza economica, si ricorda che tale obbligo è già previsto dall’art. 18 comma 1 del D.Lgs. 118/2011 e dall’art. 147-quater del TUEL; tuttavia, mentre secondo tali norme l’obbligo scatterebbe a partire dall’esercizio 2016 (tranne che per quelli che hanno partecipato alla sperimentazione, per i quali è già scattato dal 2014), il testo del nuovo comma 1-bis dell’art. 3-bis del D.Lgs. 138/2011, come integrato dal comma 609 della Legge di Stabilità 2015, lascia intendere che l’obbligo scatta dal primo esercizio di affidamento del SPL a rete alla società “in house”.
Il comma 609 della Legge di Stabilità 2015, inoltre, ha introdotto il nuovo comma 2-bis all’art. 3-bis del D.Lgs. 138/2011, con il quale sono state disciplinate le modalità di successione degli affidatari dei SPL a rete. In pratica, è stato previsto che nel caso di un operatore economico succeduto al concessionario iniziale, in via universale o parziale, a seguito di operazioni societarie effettuate con procedure trasparenti, comprese fusioni o acquisizioni, fermo restando il rispetto dei criteri qualitativi stabiliti inizialmente, prosegue nella gestione dei servizi fino alle scadenze previste. In tale ipotesi, anche su istanza motivata del gestore, il soggetto competente accerta la persistenza dei criteri qualitativi e la permanenza delle condizioni di equilibrio economico-finanziario al fine di procedere, ove necessario, alla loro rideterminazione, anche tramite l’aggiornamento del termine di scadenza di tutte o di alcune delle concessioni in essere, previa verifica ai sensi dell’art. 143, comma 8 del Codice degli Appalti, effettuata dall’Autorità di regolazione competente, ove istituita, da effettuare anche con riferimento al programma degli interventi definito a livello di ambito territoriale ottimale sulla base della normativa e della regolazione di settore.
Infine, il comma 609 ha introdotto il nuovo comma 6-bis all’art. 3-bis del D.Lgs. 138/2011, secondo il quale le disposizioni di tale articolo e le altre disposizioni, comprese quelle di carattere speciale, in materia di servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, s’intendono riferite, salvo deroghe espresse, anche al settore dei rifiuti urbani e ai settori sottoposti alla regolazione ad opera di un’autorità indipendente.
- Il processo di razionalizzazione delle società partecipate in genere
Il comma 611 dell’art. 1 della Legge Finanziaria 2015 rappresenta un primo tentativo di dare attuazione al programma elaborato dall’ex Commissario alla “spending review” Prof. Cottarelli.
La nuova disposizione apre riconfermando la validità di quanto previsto:
- dall’art. 3 commi 27-29 della Legge 244/2007, che prevede la possibilità per le Amministrazioni pubbliche di acquisire e detenere partecipazioni solo in quelle società aventi ad oggetto attività di produzione di beni e di servizi strettamente necessarie al perseguimento delle proprie finalità istituzionali;
- dall’art. 1 comma 569 della Legge 147/2013, secondo il quale le partecipazioni incompatibili con le finalità istituzioni dell’Amministrazione dovevano essere cedute ad evidenza pubblica entro il 31/12/2014; si ricorda che decorso inutilmente tale termine, la partecipazione non alienata cesserà di avere ogni effetto. In tal caso, entro i dodici mesi successivi, la società dovrà liquidare in denaro il valore della quota del socio cessato in base ai criteri stabiliti all’articolo 2437‐ter, secondo comma, del Codice Civile (in pratica, al valore di mercato, se lo Statuto non prevede criteri specifici).
Il comma 611 prevede che al fine di assicurare il coordinamento della finanza pubblica, il contenimento della spesa, il buon andamento dell’azione amministrativa e la tutela della concorrenza e del mercato, le Regioni, le Province autonome di Trento e di Bolzano, gli Enti locali, le C.C.I.A.A., le Università e gli Istituti di istruzione universitaria pubblici e le Autorità portuali, a decorrere dal 1° gennaio 2015, sono tenute ad avviare un processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, in modo da conseguire la riduzione delle stesse entro il 31/12/2015. Tale processo di razionalizzazione coinvolgerà le società, per esempio con procedure di fusione o di liquidazione, qualora l’Amministrazione pubblica abbia i diritti di voto sufficienti per assumere le necessarie decisioni in sede assembleare, mentre si limiterà a decisioni riguardanti le sole partecipazioni, per esempio deliberandone la cessione, in caso contrario.
Il processo di razionalizzazione dovrà tenere conto della necessità di sciogliere e liquidare le società, oppure di cedere le partecipazioni societarie che:
- non sono indispensabili al perseguimento delle finalità istituzionali dell’Amministrazione pubblica;
- risultino composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;
- svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali.
Inoltre, il processo di razionalizzazione delle società potrà avvenire anche mediante operazioni di fusione o d’internalizzazione delle funzioni, mediante aggregazione di società di SPL a rilevanza economica, e dovrà tenere conto della necessità di contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo (per esempio, sostituendo il consiglio di amministrazione con un amministratore unico e sostituendo, ove possibile, il collegio sindacale con il revisore unico), delle strutture aziendali, nonché attraverso la riduzione delle relative remunerazioni.
Ai sensi del comma 612 i presidenti delle Regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, i presidenti delle Province, i sindaci e gli altri organi di vertice delle amministrazioni di cui al comma 611, in relazione ai rispettivi ambiti di competenza, definiscono e approvano entro il 31/03/2015 un piano operativo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, le modalità e i tempi di attuazione, esponendo in dettaglio i dettaglio i risparmi conseguibili.
Il suddetto piano è corredato di un’apposita relazione tecnica, deve essere trasmesso alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei Conti e deve essere pubblicato nel sito internet istituzionale dell’amministrazione interessata.
Entro il 31/03/2016 gli organi di cui sopra devono predisporre una relazione sui risultati conseguiti, che deve essere trasmessa alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei Conti e pubblicata sul sito internet istituzionale dell’Amministrazione interessata. La pubblicazione del piano e della relazione costituisce obbligo di pubblicità ai sensi del D.Lgs. 33/2013; pertanto, la mancata pubblicazione del piano di razionalizzazione e della relazione sui risultati conseguiti rileva ai fini dell’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 46 di tale decreto.
Ai sensi del comma 613, le deliberazioni di scioglimento e di liquidazione e gli atti di dismissione di società costituite o di partecipazioni societarie acquistate per espressa previsione normativa sono disciplinati unicamente dalle disposizioni del codice civile e non richiedono, per la loro attuazione, né l’abrogazione, né la modifica della previsione normativa che ha imposto la costituzione della società o l’acquisto della partecipazione.
Nell’attuazione dei piani operativi di razionalizzazione si applicano le previsioni della Legge 147/2013 (Legge di Stabilità 2014), in merito:
- alla possibilità̀ di attivare processi di mobilità del personale fra società pubbliche (art. 1 commi da 563-568 e 568-ter);
- alla possibilità di beneficiare di agevolazioni fiscali (art. 1 comma 568-bis); in particolare:
- in caso di scioglimento: gli atti e le operazioni poste in essere in favore delle Amministrazioni pubbliche in seguito allo scioglimento della società sono esenti da imposizione fiscale, incluse le imposte sui redditi e l’imposta regionale sulle attività produttive, ad eccezione dell’imposta sul valore aggiunto. Le imposte di registro, ipotecarie e catastali si applicano in misura fissa. Ove lo scioglimento riguardi una società controllata indirettamente, le plusvalenze realizzate in capo alla società controllante non concorrono alla formazione del reddito e del valore della produzione netta e le minusvalenze sono deducibili nell’esercizio in cui sono realizzate e nei quattro successivi;
- in caso di alienazione: ai fini delle imposte sui redditi e dell’imposta regionale sulle attività produttive, le plusvalenze non concorrono alla formazione del reddito e del valore della produzione netta e le minusvalenze sono deducibili nell’esercizio in cui sono realizzate e nei quattro successivi. In caso di alienazione di quote di società mista, al socio privato detentore di una quota di almeno il 30% alla data del 06/03/2014 deve essere riconosciuto il diritto di prelazione.
In conclusione si osserva quanto segue:
- nonostante che il legislatore non abbia previsto specifiche sanzioni, l’eventuale mancata attuazione del processo di razionalizzazione delle società partecipate dalle Amministrazioni pubbliche potrà portare la magistratura contabile a rilevare eventuali profili di responsabilità erariale, soprattutto nel caso in cui dalla gestione delle società partecipate possano emergere perdite d’esercizio che determinino effetti negativi sugli equilibri di bilancio dell’Amministrazione pubblica socie delle stesse;
- l’ambito oggettivo di applicazione dei commi 611-614 della Legge di Stabilità 2015 è rappresentato dalle “società”; pertanto, si ritiene che con tale termine il legislatore abbia voluto limitarne l’ambito applicativo a tutti quei soggetti previsti e disciplinati dalle norme contenute nel Titolo V “delle Società” del Libro V del Codice Civile. Qualora tale interpretazione dovesse essere confermata anche dalle Autorità competenti, potrebbero rimanere esclusi dal processo di razionalizzazione altri tipi di organismi partecipati, come i consorzi, le fondazioni, le associazioni, che sono disciplinati da norme diverse da quelle delle società e a cui il Codice Civile riconosce una funzione ben diversa rispetto a queste ultime. Ciò non deve comunque far perdere di vista che, a prescindere dalla stretta interpretazione delle norme in commento, la tendenza in atto è quella di una generale riduzione degli organismi partecipati, a prescindere dalla loro forma giuridica;
- il processo di razionalizzazione sopra illustrato dovrà essere avviato anche da quelle Amministrazioni pubbliche che nel corso degli anni precedenti avevano autonomamente avviato ed implementato azioni analoghe, prescindendo dall’esistenza di uno specifico obbligo giuridico. In tal caso, tuttavia, è ragionevole aspettarsi che le ulteriori iniziative da inserire nel piano operativo di razionalizzazione siano molto limitate.
