Spesso gli operatori economici vengono a trovarsi nella necessità di avvalersi di personale qualificato per la realizzazione di progetti che coinvolgono più imprenditori, senza però che sussistano le condizioni per incrementare in modo permanente la propria dotazione organica.

In questi casi, oltre al ricorso alle varie forme di lavoro flessibile previste dall’ordinamento giuridico, che però difficilmente garantiscono la disponibilità di personale qualificato e formato per le specifiche esigenze del progetto da realizzare, gli operatori economici hanno la possibilità di:

– stipulare contratti di service con altri soggetti, oppure

– di ricorrere all’istituto del distacco di personale, qualora sia presente un interesse comune fra gli operatori economici chiamati a realizzare il progetto.

Quali sono le caratteristiche del contratto di service?

In questo tipo di rapporto l’operatore economico appaltata a terzi la realizzazione di una o più fasi del progetto. Il rapporto viene regolato da un contratto, che descrive le prestazioni che l’appaltatore si impegna ad erogare all’appaltante – utilizzando il proprio personale – e regola tutti i termini del rapporto, compreso il corrispettivo riconosciuto per le prestazioni e le modalità di pagamento. Si tratta di un rapporto a prestazioni corrispettive soggetto ad IVA.

Qualora la collaborazione dovesse diventare frequente può essere utile sottoscrivere fra l’appaltante e l’appaltatore un “contratto quadro”, che regolerà gli elementi principali del rapporto, rimandando allo scambio di corrispondenza commerciale la definizione dei dettagli delle singole prestazioni (per esempio, attraverso messaggi di posta elettronica certificata).

Quando è possibile ricorrere al “distacco di personale”?

L’art. 30 del D.lgs. 276/2003 (la c.d. “Legge Biagi”) prevede che il “distacco” si configura quando un datore di lavoro (il distaccante), per soddisfare un proprio interesse, pone temporaneamente uno o più lavoratori a disposizione di altro soggetto (il distaccatario) per l’esecuzione di una determinata attività lavorativa. In tal caso, il datore di lavoro rimane responsabile del trattamento economico e normativo a favore del lavoratore distaccato.

Dal punto di vista civilistico, quindi, il distacco è ritenuto legittimo quando viene posto in essere per il raggiungimento di un interesse produttivo del distaccante, diverso da quello della mera somministrazione del personale previsto dall’art. 26-bis della Legge 196/1997; nel caso in cui il distaccante e il distaccatario facciano parte della stessa rete d’impresa, l’interesse del distaccante è presunto e non deve essere provato.

Inoltre:

– il distacco deve essere sempre a tempo determinato;

– devono rimanere a carico del distaccante il potere di determinare la cessazione del distacco, il trattamento economico e normativo in favore del lavoratore distaccato e l’obbligo dei versamenti dei contributi e dei premi per l’assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali;

– se il distacco comporta un mutamento delle mansioni deve avvenire con il consenso del lavoratore interessato;

– se il distacco implica il trasferimento del lavoratore in una sede di lavoro situata a più di 50 km da quella originaria, lo stesso può avvenire solo per comprovate ragioni tecniche, organizzative, produttive o sostitutive.

Dal punto di vista fiscale, invece, l’art. 8, comma 35, della Legge 67/88 stabiliva che “Non sono da intendere rilevanti ai fini dell’imposta sul valore aggiunto i prestiti o i distacchi di personale a fronte dei quali è versato solo il rimborso del relativo costo.”.

Su spinta dell’Unione europea, la suddetta previsione è stata abrogata dall’art. 16-ter del D.L. 131/2024, convertito, con modificazioni, dalla Legge 166/2024; pertanto, per gli accordi conclusi a partire dal 1° gennaio 2025, il rimborso da parte del distaccatario del costo sostenuto dal distaccante è soggetto all’imposta sul valore aggiunto con aliquota 22%.

Fino al 31/12/2024, invece, il distacco del personale che prevedeva solo il rimborso del costo da parte del distaccatario, senza alcuna aggiunta di altri corrispettivi, non assumeva rilevanza ai fini IVA (si trattava quindi di un’operazione “fuori campo IVA”), a condizione che:

– fra il personale distaccato e l’azienda distaccante esistesse un rapporto di lavoro dipendente;

– l’organizzazione dell’attività lavorativa del personale distaccato e la direzione e l’esercizio dei poteri gerarchici fossero esercitati dal distaccatario (in caso contrario, anche il rimborso del puro costo del distacco era considerato idoneo a configurare una prestazione di servizi soggetta ad IVA);

– nel contratto di distacco non fossero previsti altri accordi di diversa natura fra le parti;

– fosse esposto in fattura solo il costo puro e semplice del personale distaccato, comprensivo della retribuzione e degli oneri previdenziali e assistenziali (il riaddebito di somme superiori o inferiori al costo, avrebbe portato all’obbligo di assoggettare ad IVA l’intero importo).

Su questi aspetti nel 2020 era intervenuta la Corte di Giustizia dell’Unione Europea con la sentenza n. C-94/19 dell’11-03-2020, con cui aveva sostenuto che il distacco del personale poteva essere idoneo a costituire una prestazione di servizi effettuata a titolo oneroso, quindi rilevante ai fini IVA, qualora fosse dimostrata l’esistenza di un rapporto sinallagmatico tra le parti e la presenza di un nesso diretto tra il servizio reso ed il corrispettivo ricevuto.

La Corte aveva anche sostenuto che per capire se la prestazione fosse onerosa o meno, non assumeva rilevanza l’ammontare del corrispettivo pattuito, che quindi poteva essere stabilito in misura pari, superiore o inferiore al rimborso del costo. Secondo la Corte il distacco del personale si configurava come operazione imponibile IVA soltanto quando fra distaccante e il distaccatario fosse intercorso un rapporto giuridico caratterizzato da uno scambio di reciproche prestazioni e il compenso ricevuto dal distaccante costituiva il controvalore effettivo del servizio prestato al distaccatario, circostanza che solitamente si verifica quando sussiste un nesso diretto tra il servizio reso e corrispettivo ricevuto.

Sulla base del principio secondo cui le sentenze della Corte di Giustizia consentono ai giudici nazionali di disapplicare le norme dichiarate non conformi alle direttive Ue, la Corte di Cassazione con l’ordinanza n. 5609 del 02-03-2021 aderì alla interpretazione europea, disapplicando, con effetto ex tunc (quindi, retroattivamente), la disposizione prevista all’art. 8 della Legge 67/88.

Tuttavia, in seguito:

– con l’ordinanza n. 5615 del 2021 la Sezione Tributaria della Corte di Cassazione confermò che, ai sensi dell’art. 8, comma 35, della Legge 67/88, il rimborso del costo del personale dipendente di una società, distaccato presso un’altra, non era assoggettato ad IVA se la controprestazione del distaccatario consistava nel rimborso di una somma pari alle retribuzioni ed agli altri oneri previdenziali e contrattuali gravanti sul distaccante;

– la Cassazione, con sentenza n. 11633 del 02/02/2022, confermò implicitamente l’applicabilità della “esclusione dall’Iva” e, addirittura, sanzionò il distaccatario per essersi detratto l’IVA esposta sulle fatture del distaccante che si era conformato alla sentenza n. C-94/19 dell’11-03-2020 della Corte di Giustizia europea.

Come già detto, l’art. 16-ter del D.L. 131/2024, convertito, con modificazioni, dalla Legge 166/2024, ha posto fine al dibattito, in quanto ha abrogato l’art. 8, comma 35 della Legge 67/88. Di conseguenza, per i distacchi di personale stipulati o rinnovati a partire dal 1° gennaio 2025, il relativo rimborso dei costi è soggetto ad IVA.

Da tenere comunque presente che l’art. 16-ter sopra citato stabilisce al comma 2 che “sono fatti salvi i comportamenti adottati dai contribuenti anteriormente a tale data in conformità alla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea dell’11 marzo 2020, nella causa C-94/19, o in conformità all’articolo 8, comma 35, della legge n. 67 del 1988, per i quali non siano intervenuti accertamenti definitivi.”.

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La Legge di bilancio 2025 (L. 30/12/2024, n. 207), entrata in vigore il 01/01/2025, prevede alcune novità in materia di “bonus” sugli immobili. Vediamole in dettaglio.

Interventi di recupero edilizio

L’aliquota della detrazione IRPEF per gli interventi di recupero del patrimonio edilizio (c.d. “bonus casa”) prevista dall’art. 16-bis del TUIR è stata rimodulata per le spese sostenute dall’01/01/2025 nel modo seguente (tutte le altre disposizioni rimangono invece invariate):

Abitazione principale: per i proprietari (o per i titolari di diritti reali) che adibiscono l’unità immobiliare ad abitazione principale, è prevista l’aliquota del 50% per le spese sostenute nel 2025, nel limite massimo di spesa agevolata di 96.000 euro. L’aliquota scenderà al 36% per le spese sostenute negli anni 2026 e 2027, sempre nel limite massimo di spesa agevolata di 96.000 euro.

Altri immobili: per tutti gli interventi eseguiti su unità immobiliari diverse dall’abitazione principale l’aliquota è fissata al 36% per le spese sostenute nel 2025 e al 30% per le spese sostenute nel 2026 e 2027. Il limite di spesa agevolata resta fermo a 96.000 euro per unità immobiliare.

Sostituzione del gruppo elettrogeno di emergenza: la detrazione continuerà a spettare nella misura del 50% per tutti gli interventi di sostituzione del gruppo elettrogeno di emergenza esistente con generatori di emergenza a gas di ultima generazione (art. 16-bis co. 3-bis del TUIR).

Caldaie alimentate a combustibili fossili: dall’01/01/2025 le spese sostenute per gli interventi di sostituzione degli impianti di climatizzazione invernale con caldaie uniche alimentate a combustibili fossili non godono più dell’agevolazione di cui all’art. 16-bis del TUIR; ciò, in attuazione della direttiva UE 24/04/2024, n. 1275 (c.d. “Case green”).

Interventi di riduzione del rischio sismico e interventi di riqualificazione energetica

Le aliquote della detrazione spettante per gli interventi di riqualificazione energetica degli edifici (c.d. “ecobonus”) e di quella spettante per gli interventi volti alla riduzione del rischio sismico (c.d. “sismabonus”) vengono sostanzialmente allineate a quelle previste per gli interventi di recupero edilizio.

Abitazioni principali: l’aliquota è del 50% per le spese sostenute nel 2025, mentre scende al 36% per quelle sostenute nel 2026 e 2027.

Altri immobili: per le unità immobiliari diverse dall’abitazione principale, l’aliquota è del 36% per le spese sostenute nel 2025 e del 30% per quelle sostenute nel 2026 e 2027.

Caldaie alimentate a combustibili fossili: anche in questo caso, dall’01/01/2025 le spese sostenute per gli interventi di sostituzione degli impianti di climatizzazione invernale con caldaie uniche alimentate a combustibili fossili non godono più del c.d. “ecobonus”.

Superbonus

Diverse le novità in materia di “superbonus” (tanto per cambiare), di cui all’art. 119 del DL 34/2020.

Per le spese sostenute nel 2025, il superbonus con aliquota del 65% previsto dal comma 8-bis, primo periodo” dell’art. 119, può competere soltanto se alla data del 15/10/2024:

• per gli interventi diversi da quelli effettuati dai condomìni: risulti presentata la CILA-S, di cui all’art. 119 co. 13-ter del DL 34/2020;
• per gli interventi effettuati dai condomìni: risulti presentata la CILA-S e sia stata adottata la delibera assembleare che ha approvato l’esecuzione dei lavori;
• per gli interventi comportano la demolizione e la ricostruzione degli edifici: risulti presentata l’istanza per l’acquisizione del titolo abilitativo.

I suddetti ulteriori requisiti non riguardano gli speciali regimi che mantengono l’aliquota al 110% anche sul 2025 (comma 8-ter e 10-bis dell’art. 119 del D.L. 34/2020).

Spese sostenute nel 2023 “spalmate” in 10 anni: viene consentito di “spalmare” in 10 quote annuali, anziché in quattro, il superbonus (del 90% o 110% a seconda dei casi) che compete in relazione alle spese sostenute nel 2023. Si tratta di un’opzione irrevocabile, che dovrà essere esercitata nella dichiarazione dei redditi “integrativa” di quella trasmessa per il periodo d’imposta 2023, da inviare entro il termine per la presentazione della dichiarazione dei redditi relativa al periodo d’imposta 2024. Nel caso in cui dalla dichiarazione integrativa emerga una maggiore imposta dovuta, l’eccedenza potrà essere versata senza applicazione di sanzioni e interessi, entro il termine per il versamento del saldo delle imposte sui redditi relative al periodo d’imposta 2024.

Bonus mobili

Il c.d. “bonus mobili” (art. 16 c. 2 del DL 63/2013) è stato prorogato anche per l’anno 2025 e la relativa disciplina è stata mantenuta inalterata. Di conseguenza anche per le spese sostenute fino al 31/12/2025 per l’acquisto di mobili e di grandi elettrodomestici (con determinate caratteristiche) per all’arredo “dell’immobile oggetto di ristrutturazione” spetta una detrazione IRPEF del 50%.

Bonus elettrodomestici

Per l’anno 2025 è riconosciuto un contributo per l’acquisto di elettrodomestici in favore degli utenti finali, a condizione che: i) l’elettrodomestico acquistato sia ad elevata efficienza energetica (non inferiore alla nuova classe energetica B), ii) sia prodotto nel territorio dell’Unione europea e iii) vi sia il contestuale smaltimento dell’elettrodomestico sostituito.

Il contributo spetta per l’acquisto di un solo elettrodomestico, e può essere concesso, nel limite delle risorse stanziate, in misura non superiore al 30% del costo di acquisto dell’elettrodomestico e comunque per un importo non superiore a 100 euro per ciascun elettrodomestico, elevato a 200 euro se il nucleo familiare dell’acquirente ha un ISEE inferiore a 25.000 euro annui. Con successivo decreto ministeriale saranno definiti i criteri, le modalità e i termini per l’erogazione del contributo.

L'articolo Le principali novità sui “bonus” della Legge di bilancio 2025 proviene da Alessandro Manetti - Dottore Commercialista e Revisore Legale.

La delibera ANAC n. 264/2023

La delibera ANAC n. 264 del 20 giugno 2023, come modificata dalla delibera n. 601 del 19 dicembre 2023, prevede l’obbligo per le stazioni appaltanti di assolvere agli obblighi di pubblicazione in materia di contratti pubblici, di cui all’art. 37 del D.lgs. 33/2013, mediante comunicazione tempestiva alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP) di tutti gli atti, dati e informazioni individuate dalla stessa ANAC nella delibera 261, sempre del 20 giugno 2023. La delibera è entrata in vigore dal 1° gennaio 2024.

Come viene assolto l’obbligo di pubblicazione?

L’obbligo di pubblicazione viene assolto dalle stazioni appaltanti mediante le piattaforme di approvvigionamento digitale, alle quali sono obbligate a rivolgersi a partire dal 1° gennaio 2024 per lo svolgimento di tutte le gare d’appalto, le quali comunicano materialmente alla BDNCP gli atti, i dati e le informazioni oggetto di pubblicazione.

Gli obblighi di pubblicazione si esauriscono così?

Purtroppo no. Gli obblighi di pubblicazione per le stazioni appaltanti non si esauriscono con l’utilizzo piattaforme di approvvigionamento digitale. Infatti, alle stazioni appaltanti resta comunque l’onere di pubblicare direttamente nella sezione “amministrazione trasparente” del proprio sito internet istituzionale:

• un collegamento ipertestuale che rinvia ai dati relativi all’intero ciclo di vita del contratto contenuti nella BDNCP, in modo da garantire l’accesso immediato e diretto ai dati dello specifico contratto;

• gli atti, i dati e le informazioni che non sono oggetto di comunicazione alla BDNCP, come individuati nell’allegato 1 alla delibera ANAC n. 264 del 20 giugno 2023; si tratta di informazioni che possono avere carattere generale, cioè riferirsi a tutte le procedure, oppure essere relative alle singole procedure.

Da notare che nella delibera n. 264 del 20 giugno 2023 l’ANAC non distingue fra gare sotto o sopra soglia comunitaria, né fra affidamenti diretti o meno, ma fa solo esplicito riferimento ad alcuni articoli del Codice dei contratti; pertanto, gli obblighi di pubblicazione diretta a cura delle stazioni appaltanti devono essere valutati di volta in volta, in base alle caratteristiche della procedura effettuata.

C’è altro da ricordare?

Gli atti, i dati e le informazioni sui contratti pubblici:

• devono essere pubblicati dalla BDNCP e dalle stazioni appaltanti nel rispetto dei criteri previsti all’art. 6 del D.lgs. 33/2013: integrità, costante aggiornamento, completezza, tempestività, semplicità di consultazione, comprensibilità, omogeneità, facile accessibilità, conformità ai documenti originali, indicazione della provenienza e riutilizzabilità;

• devono rimanere pubblicati nella BDNCP e nella sezione “Amministrazione trasparente” della stazione appaltante almeno per cinque anni.

In caso di mancata pubblicazione si applica la disciplina sull’accesso civico semplice, di cui all’art. 5, comma 1 del D.lgs. 33/2013 e trovano applicazione le sanzioni previste agli artt. 43 e 46 di tale decreto, nei confronti del soggetto tenuto ad effettuare la pubblicazione, come individuato dal Piano di prevenzione della corruzione e per la trasparenza (PTPCT).

L'articolo Gli obblighi di pubblicazione degli atti, dati e informazioni degli appalti pubblici proviene da Alessandro Manetti - Dottore Commercialista e Revisore Legale.

La normativa di riferimento

Il D.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 “Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni” ha per oggetto la disciplina della libertà di accesso di chiunque ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni e da altri soggetti che svolgono attività d’interesse pubblico.

Questa libertà, che può essere esercitata nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, viene garantita tramite l’accesso civico generalizzato e tramite l’obbligo di pubblicare documenti, informazioni e dati concernenti l’organizzazione, le attività e le modalità di loro realizzazione.

Per “accesso civico generalizzato” si intende la possibilità di accedere a dati e documenti che non sono oggetto di pubblicazione obbligatoria, mentre per “pubblicazione” si intende la pubblicazione nei siti istituzionali delle organizzazioni interessate, delle informazioni e dei dati concernenti la loro organizzazione e/o le attività svolte, con modalità di accesso libere, in conformità alle specifiche e alle regole tecniche di cui all’allegato A del D.lgs. 33/2013.

Si tratta di una disciplina che inizialmente doveva essere applicata solo dalle pubbliche amministrazioni centrali, ma che poi, nel corso del suo iter formativo, è stata estesa anche alle pubbliche amministrazioni regionali e locali, nonché ad altri soggetti, anche aventi natura privata, che svolgono funzioni d’interesse pubblico.

L’ambito soggettivo di applicazione della normativa sulla trasparenza

Ai fini del decreto, per “pubbliche amministrazioni” si intendono tutte le amministrazioni indicate all’art. 1, comma 2 del D.lgs. 165/2001, le autorità portuali e le autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione.

L’art. 2-bis del decreto, aggiunto nel 2016, ha inoltre stabilito che la medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni si applica anche, in quanto compatibile:

1. agli enti pubblici economici (ade esempio: ENI, IRI, ENEL, ecc.) e agli ordini professionali;
2. alle società in controllo pubblico, come definite dall’art. 2, comma 1, lettera m) del D.lgs. 175/2016, con esclusione delle società quotate e le società da esse partecipate;
3. alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato comunque denominati, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a 500.000 euro, la cui attività sia finanziata in modo maggioritario per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell’ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e in cui la totalità dei titolari o dei componenti dell’organo d’amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche amministrazioni;
4. alle società in partecipazione pubblica (quindi, non controllate, ma solo partecipate dalle pubbliche amministrazioni), alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a 500.000 euro, che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici, limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea.

La disciplina vigente per gli enti di diritto privato

Proviamo adesso a concentrare la nostra attenzione sugli “enti di diritto privato”.

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) è intervenuta sul tema dell’anticorruzione e della trasparenza con specifiche linee guida, che sono state approvate con la Delibera n. 1134 dell’08/11/2017 e che distinguono gli “enti di diritto privato” in:

1. enti di diritto privato in controllo pubblico, che sono soggetti alle regole della trasparenza sia con riferimento alla loro organizzazione, che alle attività svolte;
2. enti di diritto privato non in controllo pubblico, che sono tenuti a rispettare la disciplina sulla trasparenza solo relativamente alle attività di pubblico interesse svolte e sono esclusi dall’ambito di applicazione delle misure di prevenzione della corruzione, diverse dalla trasparenza.

Le regole per gli enti di diritto privato in controllo pubblico

Relativamente agli enti di diritto privato in controllo pubblico, il legislatore ha individuato tre diversi requisiti, che devono sussistere contemporaneamente per configurare il controllo:

1. bilancio superiore a 500.000 euro: il parametro si intende verificato positivamente se il totale dell’attivo patrimoniale o il totale del valore della produzione assume un valore superiore a 500.000 euro;
2. finanziamento pubblico maggioritario, per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell’ultimo triennio: per la verifica di questo parametro è necessario fare riferimento al rapporto fra contributi pubblici percepiti e valore della produzione; rientrano nel concetto di contributi pubblici anche i corrispettivi per prestazioni di servizi o forniture alla pubblica amministrazione e quelli per l’erogazione di servizi pubblici;
3. designazione della totalità dei titolari o dei componenti dell’organo d’amministrazione o di indirizzo da parte di pubbliche amministrazioni.

Questi enti sono tenuti a rispettare integralmente la disciplina sulla trasparenza amministrativa, sia con riferimento alla loro organizzazione, che alle attività svolte.

Le regole per gli enti di diritto privato privi del controllo pubblico

Per gli enti di diritto privato che non sono soggetti al controllo pubblico, l’ANAC nelle richiamate linee guida ha affermato che un soggetto, anche interamente privato, è soggetto alla disciplina sulla trasparenza sulle sole attività svolte (e non anche sulla sua organizzazione) se soddisfa contemporaneamente i seguenti requisiti:

1. presenza di un bilancio superiore a 500.000 euro;
2. svolgimento di attività amministrative o di produzione di beni e servizi a beneficio di pubbliche amministrazioni (strumentali al perseguimento delle loro finalità istituzionali) o gestione di servizi pubblici (sia di interesse generale, che di interesse economico generale).

Nel caso in cui le due condizioni siano entrambe soddisfatte, l’ente privato, ancorché non in controllo pubblico, è tenuto a pubblicare i dati e le informazioni previste nell’allegato 1 alla Delibera n. 1134/2017 dell’ANAC, limitatamente alle sole attività d’interesse pubblico svolte.

Si tratta di poche informazioni afferenti alle attività procedimentali, alle sovvenzioni, contributi, sussidi, vantaggi economici, ai bilanci dell’ente, ai servizi erogati, all’accesso civico, ai bandi di gare e contratti (solo se l’ente è una stazione appaltante) e alle opere pubbliche (solo se realizzate).

Conclusioni

Per comprendere quali siano gli obblighi in materia di trasparenza per un ente di diritto privato è quindi necessario partire dall’analisi della presenza o meno del controllo pubblico, per poi passare all’analisi dei dati di bilancio e delle attività d’interesse pubblico effettivamente svolte. In questo modo sarà possibile stabilire se l’ente di diritto privato di nostro interesse è tenuto a rispettare la disciplina sulla trasparenza amministrativa in misura piena o solo parzialmente.  

Resta comunque fermo per tutti gli enti l’onere dell’attestazione dell’assolvimento degli obblighi di trasparenza, secondo la nuova procedura prevista dalla delibera ANAC n. 203 del 17/05/2023.

L'articolo Le regole sulla trasparenza amministrativa per gli enti di diritto privato proviene da Alessandro Manetti - Dottore Commercialista e Revisore Legale.

La finanza di progetto in sintesi

La finanza di progetto è una particolare modalità di realizzazione delle opere pubbliche, attraverso la quale un progetto di investimento trova il suo ristoro economico e finanziario nei ricavi e nei flussi di cassa generati dall’attività di gestione dell’opera realizzata. Con il ricorso alla finanza di progetto uno o più operatori economici possono presentare ad un ente concedente (solitamente un’Amministrazione pubblica) una proposta relativa alla realizzazione in concessione di lavori o servizi. L’ente concedente valuta la proposta e se la ritiene di pubblica utilità la mette a gara, garantendo al proponente il diritto di prelazione rispetto agli altri concorrenti.

La disciplina della finanza di progetto

La finanza di progetto è attualmente disciplinata dagli artt.  193, 194 e 195 del Decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36 (il c.d. nuovo Codice dei contratti pubblici), che si trovano correttamente collocati all’interno della Parte II dedicata ai “Contratti di concessione”, in quanto la finanza di progetto rappresenta una particolare modalità di finanziamento delle concessioni.

Rispetto al passato, il nuovo Codice ha introdotto diverse semplificazioni, fra cui:

• non sono richiesti al proponente particolari requisiti in fase di presentazione della proposta (può quindi dotarsi dei requisiti necessari nella successiva fase di gara);
• gli investitori istituzionali possono presentare proposte anche in assenza dei requisiti e acquisirli successivamente in sede di partecipazione alla gara, avvalendosi, anche integralmente, delle capacità di altri soggetti;
• la proposta progettuale può avere ad oggetto opere e/o servizi già inclusi negli strumenti di programmazione dell’ente concedente oppure opere o servizi completamente nuovi per quest’ultimo.

La presentazione della proposta progettuale

La proposta progettuale deve contenere:

1. un progetto di fattibilità;
2. una bozza di convenzione;
3. il piano economico-finanziario asseverato (che contiene anche le spese sostenute per la predisposizione della proposta e i diritti su eventuali opere dell’ingegno);
4. la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione.

Secondo l’ANAC (comunicato del 23/06/2021) l’asseverazione del piano economico-finanziario può essere rilasciata dagli istituti di credito, dalle società di servizi costituite dagli stessi e dalle società di revisione.

Una volta ricevuta la proposta corredata di tutti gli allegati obbligatori, l’ente concedente ha 90 giorni di tempo per valutarne la fattibilità. In questo lasso temporale può invitare il proponente ad apportare modifiche al progetto per renderlo più confacente rispetto alle esigenze pubbliche.

Se il promotore non apporta le modifiche richieste, la proposta viene respinta.

L’esito della verifica di fattibilità da parte dell’ente concedente deve essere pubblicato sul suo sito internet istituzionale e comunicato al proponente.

Nel caso in cui la proposta superi l’esame di fattibilità, la stessa viene inserita negli strumenti di programmazione dell’ente concedente.

La gara

Una volta che l’ente concedente ha approvato la proposta, questa viene messa a gara “nei tempi previsti dalla programmazione”, garantendo però il diritto di prelazione al proponente. Il criterio di aggiudicazione è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto tra qualità e prezzo.

I concorrenti, compreso il promotore, presentano la propria offerta, che deve contenere:

• il piano economico-finanziario asseverato;
• la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione;
• le varianti migliorative al progetto di fattibilità posto a base di gara (cioè, quello del proponente), secondo gli indicatori previsti nel bando.

Nella scelta dell’offerta economicamente più vantaggiosa l’ente concedente deve tenere conto anche degli investimenti in ricerca, sviluppo e innovazione tecnologica proposti.

Come anticipato, al promotore è sempre riconosciuto il diritto di prelazione; pertanto, nel caso in cui un concorrente presenti un’offerta più vantaggiosa, il proponente ha comunque il diritto di offrire all’ente concedente le stesse condizioni offerte da quest’ultimo e di vedersi aggiudicata la concessione.

Significativo è anche il fatto che il soggetto proponente può modificare/integrare la propria configurazione giuridica fino alla data di scadenza della presentazione delle offerte.

Le garanzie

Al momento della presentazione della proposta non è più dovuta dal proponente alcuna garanzia. Si tratta di una novità rispetto al passato che agevolerà notevolmente la presentazione delle proposte, in quanto eviterà ai proponenti tutte le difficoltà incontrate in passato per ottenere dagli istituti di credito o assicurativi le garanzie richieste dalla normativa precedente (garanzie pittosto difficili da ottenere in una fase precontrattuale).

In sede di gara le offerte dei concorrenti devono essere corredate della garanzia provvisoria pari al 2% del valore complessivo della procedura indicato nel bando o nell’invito.

ll soggetto aggiudicatario deve prestare la garanzia definitiva pari almeno al 10% dell’importo contrattuale e a partire dalla data di inizio dell’esercizio del servizio il concessionario è tenuto prestare una cauzione a garanzia delle penali relative al mancato o inesatto adempimento di tutti gli obblighi contrattuali relativi alla gestione dell’opera in misura del 10% del costo annuo operativo di esercizio. La mancata presentazione di questa cauzione costituisce un grave inadempimento contrattuale.

Il diritto di prelazione

Il diritto di prelazione può essere esercitato dal proponente, che non è risultato aggiudicatario, entro 15 giorni decorrenti dalla comunicazione dell’aggiudicazione, dichiarando di impegnarsi a adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall’aggiudicatario.

Se il proponente non esercita la prelazione ha diritto di ottenere, con oneri a carico dell’aggiudicatario, il rimborso delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, comprensive anche dei diritti sulle opere dell’ingegno. L’importo complessivo delle spese rimborsabili non può comunque superare il 2,5% del valore dell’investimento, come desumibile dal progetto di fattibilità posto a base di gara.

La società di scopo

Per le concessioni di valore superiore alla soglia di rilevanza comunitaria (oggi pari a 5.382.000 euro), il bando di gara prevedere l’obbligo per l’aggiudicatario di costituire una “società di scopo” (in passato chiamata “società di progetto”), in forma di società per azioni o a responsabilità limitata, anche consortile.

Quest’obbligo ha l’obiettivo di realizzare una segregazione dei flussi finanziari generati dall’opera realizzata e, soprattutto, quello di tenere separato il fabbisogno finanziario del promotore da quello della società di scopo, in modo da aumentare la bancabilità dell’operazione e garantire che le risorse destinate al rimborso dei finanziamenti non vengano utilizzate per finalità estranee al progetto.

Inoltre, la società di scopo, avendo una propria personalità giuridica, prosegue la sua missione anche nel caso in cui l’aggiudicatario (proponente) venga a trovarsi in difficoltà economiche e finanziarie. Quindi, la presenza della società di scopo è molto importante per la buona riuscita dell’operazione d’investimento.

Il bando di gara deve indicare l’ammontare minimo del capitale sociale della società. Nel caso in cui un concorrente sia costituito da più soggetti, nell’offerta deve essere indicata, a pena di esclusione, la quota di partecipazione al capitale della società di scopo di ciascun soggetto.

I lavori da eseguire e i servizi da prestare da parte delle società di scopo si intendono realizzati e prestati in proprio anche nel caso in cui siano affidati direttamente dalla società ai propri soci, originari o subentrati, sempre che essi siano in possesso dei requisiti stabiliti dalle vigenti norme legislative e regolamentari.

La società di scopo subentra automaticamente nel rapporto di concessione senza necessità di approvazione o autorizzazione amministrativa o cessione di contratto, e sostituisce l’aggiudicatario in tutti i rapporti con l’ente concedente.

Nel caso di versamento di un prezzo in corso d’opera da parte dell’ente concedente, i soci della società di scopo restano solidalmente responsabili con la stessa nei confronti dell’amministrazione per l’eventuale rimborso del contributo percepito.

Inoltre, il contratto di concessione stabilisce le modalità per l’eventuale cessione delle quote della società di scopo, fermo restando che i soci che hanno concorso a formare i requisiti per la qualificazione sono tenuti a partecipare alla società e a garantire il buon adempimento degli obblighi del concessionario fino alla data di emissione del certificato di collaudo dell’opera.

L’ingresso nel capitale sociale della società di scopo e lo smobilizzo delle partecipazioni da parte di banche e altri investitori istituzionali, che non abbiano concorso a formare i requisiti per la qualificazione, possono tuttavia avvenire in qualsiasi momento.

Obbligazioni e altri titoli di debito

La società di scopo può emettere obbligazioni e titoli di debito, anche in deroga ai limiti di cui agli artt. 2412 e 2483 del Codice civile, purché destinati alla sottoscrizione da parte degli investitori istituzionali e clienti professionali.

L’emissione di obbligazioni è ammessa esclusivamente per finanziare (o rifinanziare) il debito contratto per la realizzazione dell’infrastruttura o delle opere connesse al servizio di pubblica utilità.

Il collocamento delle obbligazioni e altri titoli di debito emessi dalla società di scopo avviene nel termine massimo di 18 mesi (il contratto di concessione può prevedere anche un termine inferiore), decorso il quale il contratto è risolto di diritto, salvo siano state reperite nel frattempo altre forme di finanziamento.

La contribuzione pubblica

Le opere realizzate con la finanza di progetto possono essere “calde”, “tiepide” o “fredde”.

Le prime (calde) sono opere che, per le loro caratteristiche, sono in grado di generare ricavi e flussi finanziari sufficienti a garantire il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario della gestione e, quindi, il regolare rimborso dei finanziamenti assunti per realizzare l’opera.

Le seconde (opere tiepide) hanno caratteristiche che non consentono di ottenere tutti ricavi e i flussi finanziari necessari per consentire alla società di scopo di raggiungere e mantenere l’equilibrio economico e finanziario; quindi, quando devono essere realizzate opere tiepide, è comunque necessario un intervento finanziario da parte dell’ente concedente per garantire l’equilibrio della gestione.

Le opere fredde sono invece caratterizzate da ricavi e flussi finanziari molto scarsi (si pensi, per esempio, alla realizzazione di un ospedale), che non sono sufficienti a garantire l’equilibrio economico e finanziario della gestione; pertanto, in questi casi, l’ente concedente deve intervenire in modo importante per garantire la realizzazione dell’opera e l’equilibrio della gestione (in questi casi la società di scopo si troverà di fronte anche a difficoltà nell’accesso al credito).

In passato, l’ente concedente poteva contribuire (in contante o con garanzie) per un valore non superiore al 49% del costo dell’investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari. Con l’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici questo limite è stato rimosso. Il legislatore italiano ha infatti voluto riallineare la disciplina interna alla direttiva europea del 2014, che non prevede un limite fisso all’ammontare della contribuzione pubblica, purché, nel complesso, l’operazione rispetti le condizioni di traslazione del rischio operativo dal concedente al concessionario.

L'articolo La “finanza di progetto” dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici proviene da Alessandro Manetti - Dottore Commercialista e Revisore Legale.

Il regime forfetario in sintesi

Questo regime contributivo si caratterizza per la possibilità di determinare il reddito imponibile a forfait rispetto ai ricavi conseguiti, per l’obbligo di versare all’Erario un’imposta di minore impatto rispetto a quella ordinaria e per i ridottissimi obblighi contabili e fiscali. Queste caratteristiche lo rendono particolarmente apprezzato da tutte le persone fisiche che esercitano un’attività d’impresa, arte o professione. Il regime forfetario è disciplinato dall’art.1, commi 54-88 della L. 190/2014 e successive modifiche ed integrazioni.

Chi può accedere al regime forfettario?

Il regime forfetario è il regime naturale di tutte le persone fisiche che esercitano un’attività di impresa, un’arte o una professione in forma individuale. Però è necessario che siano in possesso dei requisiti stabiliti dalla legge e, contestualmente, non incorrano in una causa di esclusione.

Anche i soggetti già in attività possono accedere al regime forfetario.

Non possono invece adottare il regime forfetario le società (di persone o di capitali), le cooperative e le associazioni.

Quali sono i requisiti per accedere al regime forfettario?

Per poter accedere al regime forfetario i soggetti già in attività o i soggetti che iniziano un’attività di impresa, arte o professione, devono possedere i seguenti requisiti:

1. nell’anno precedente a quello di accesso al regime forfetario devono avere conseguito ricavi o compensi non superiori a 85.000 euro (nel caso di esercizio contemporaneo di più attività contraddistinte da differenti codici ATECO, si deve fare riferimento alla somma dei ricavi e dei compensi relativi alle diverse attività esercitate);

2. nell’anno precedente a quello di accesso al regime forfetario non devono avere sostenuto spese per lavoro accessorio, lavoro dipendente e per compensi erogati ai collaboratori, anche assunti per l’esecuzione di specifici progetti, complessivamente superiori a 20.000 euro lordi.

Per avvalersi del regime forfetario non sono previsti limiti di età e non ci sono limiti di durata. Il regime forfetario può essere applicato fino a quando sono presenti e sussistono i suddetti requisiti.

Quali sono le cause di esclusione dal regime forfetario?

Non possono avvalersi del regime forfetario o decadono dalla possibilità di avvalersi di tale regime:

1. coloro che nell’anno precedente a quello di accesso al regime hanno percepito redditi di lavoro dipendente e/o assimilati di importo superiore a 30.000 euro, tranne nel caso in cui il rapporto di lavoro dipendente nell’anno precedente sia cessato (sempreché in quello stesso anno non sia stato percepito un reddito di pensione o un reddito di lavoro dipendente derivante da un altro rapporto di lavoro);

2. coloro che partecipano, contemporaneamente all’esercizio della propria attività, a società di persone o ad associazioni o a imprese familiari o che controllano direttamente o indirettamente società a responsabilità limitata o associazioni in partecipazione, le quali esercitano attività economiche direttamente o indirettamente riconducibili a quelle svolte dagli esercenti attività d’impresa, arti o professioni;

3. le persone fisiche la cui attività sia esercitata prevalentemente nei confronti di datori di lavoro con i quali sono in corso rapporti di lavoro o erano intercorsi rapporti di lavoro nei due precedenti periodi d’imposta, ovvero nei confronti di soggetti direttamente o indirettamente riconducibili ai suddetti datori di lavoro, ad esclusione dei soggetti che iniziano una nuova attività dopo aver svolto il periodo di pratica obbligatoria ai fini dell’esercizio di arti o professioni;

4. coloro che non sono residenti in Italia, salvo alcune eccezioni;

5. coloro che si avvalgono di regimi speciali ai fini IVA o di regimi forfetari di determinazione del reddito;

6. i soggetti che effettuano, in via esclusiva o prevalente, operazioni di cessione di fabbricati e relative porzioni o di terreni edificabili ovvero cessioni intracomunitarie di mezzi di trasporto nuovi.

Quanto dura il regime forfettario?

Il regime forfetario non prevede una scadenza, ma cessa di avere efficacia a partire dall’anno successivo a quello in cui viene meno anche solo uno dei requisiti di accesso previsti dalla legge o qualora si verifichi una causa di esclusione.

La Legge di bilancio per il 2023 ha previsto tuttavia l’uscita immediata dal regime forfetario nel caso in cui i ricavi/compensi percepiti superino i 100.000 euro in corso d’anno. Infatti, al superamento di questo limite in corso d’anno scatta l’obbligo di applicare l’IVA a partire dalle operazioni effettuate oltre tale limite. Invece, coloro che superano in corso d’anno la soglia di 85.000 euro, ma non quella di 100.000 euro, sono obbligati ad uscire dal regime a partire dall’anno successivo.

Come si calcola il reddito e la tassazione nel regime forfetario?

Nel regime forfetario il reddito imponibile viene determinato applicando all’ammontare dei ricavi o dei compensi percepiti un coefficiente di redditività, diversificato a seconda del codice ATECO dell’attività esercitata, che varia dal 40% all’86% (vedi allegato 4 alla L. 190/2014). Nella determinazione del reddito non rilevano né le plusvalenze e le minusvalenze realizzate, né le sopravvenienze attive e passive.

Il reddito imponibile determinato forfetariamente, al netto dei contributi previdenziali obbligatori, viene poi moltiplicato per il 15% (5% per le nuove attività produttive per i primi 5 anni) e, in questo modo, si ottiene l’imposta da versare all’Erario. Si tratta di un’imposta unica, che è sostitutiva delle imposte sui redditi, delle addizionali regionali e comunali e dell’IRAP.

Facciamo un esempio:

• compensi percepiti nel 2022: 60.000 euro;
• coefficiente di redditività per l’attività esercitata: 78%
• contributi previdenziali obbligatori versati nel 2022: 10.000

Quindi: (60.000 x 78%) – 10.000 = 36.800 reddito imponibile

36.800 x 15% = 5.520 imposta sostitutiva

Per le nuove iniziative economiche il regime forfetario prevede ulteriori vantaggi?

Sì, in questi casi l’aliquota dell’imposta sostitutiva scende al 5% per i primi 5 anni di attività.

Però, per poter beneficiare di questo importantissimo vantaggio è necessario che:

1. non sia stata esercitata attività artistica, professionale ovvero d’impresa (anche in forma associata o familiare) nei tre anni precedenti a quello di inizio dell’attività;

2. l’attività da esercitare non costituisca, in nessun modo, mera prosecuzione di altra attività precedentemente svolta sotto forma di lavoro dipendente o autonomo (non si prendono in considerazione i periodi di pratica o tirocinio obbligatori);

3. qualora venga proseguita un’attività svolta in precedenza da altro soggetto, l’ammontare dei relativi ricavi e compensi, realizzati nel periodo d’imposta precedente quello di riconoscimento del beneficio, non sia superiore ai limiti che consentono l’accesso al regime.

Quali sono le semplificazioni contabili e fiscali del regime forfetario?

Le semplificazioni sono tantissime. Coloro che applicano il regime forfetario:

• non addebitano l’Iva in fattura ai propri clienti;
• non detraggono l’IVA pagata sugli acquisti;
• non hanno l’obbligo di registrare i corrispettivi, le fatture emesse e le fatture ricevute;
• non liquidano l’IVA e non la versano;
• non sono obbligati a presentare la dichiarazione IVA e le altre comunicazioni periodiche ai fini IVA;
• sono esonerati dagli obblighi di registrazione e tenuta delle scritture contabili (resta fermo l’obbligo di tenere e conservare i registri previsti da disposizioni diverse da quelle tributarie);
• non applicano gli “indici sintetici di affidabilità fiscale” (ISA);
• non subiscono le ritenute d’acconto sui compensi percepiti;
• non operano le ritenute d’acconto sulle fatture dei fornitori professionisti.

Gli unici adempimenti contabili e fiscali sono:

• numerazione e conservazione delle fatture di acquisto e delle bollette doganali;
• certificazione dei corrispettivi (fatturazione);
• integrazione delle fatture di acquisto nei casi previsti dalla legge;
• presentazione della dichiarazione annuale dei redditi.

Come si accede al regime forfetario?

Il regime forfetario è un regime naturale; pertanto, i contribuenti che già svolgono un’attività di impresa, arte o professione accedono a tale regime senza dover fare alcuna comunicazione preventiva o successiva.

Per i contribuenti che iniziano un’attività d’impresa, arte o professione è invece necessario, a soli fini anagrafici, flaggare l’apposita casella della dichiarazione di inizio attività (modello AA9/12).

Successivamente, in sede di dichiarazione annuale dei redditi, il contribuente dovrà effettuare l’attestazione della sussistenza dei requisiti per l’accesso al regime e dell’assenza delle cause ostative.

Dal regime forfetario si può uscire con semplicità?

Il regime forfetario è un regime naturale, dal quale il contribuente può uscire in qualsiasi momento optando per la determinazione delle imposte sul reddito e dell’IVA nei modi ordinari. L’opzione per il regime ordinario avviene per comportamento concludente, ma deve esserne data comunicazione all’Agenzia delle entrate nella dichiarazione IVA relativa all’anno in cui si è optato per il regime ordinario. Una volta effettuata questa opzione, la permanenza nel regime ordinario è obbligatoria per almeno un triennio.

Cosa devono indicare in fattura i contribuenti forfetari?

I contribuenti in regime forfetario non devono esporre né l’IVA, né la ritenuta d’acconto e devono riportare la dicitura “Operazione non soggetta ad IVA in quanto effettuata ai sensi dell’art.1, commi 54-88 della L. 190/2014 e successive modifiche ed integrazioni”.

La fatturazione elettronica è obbligatoria nel regime forfettario?

Anche i contribuenti in regime forfetario hanno l’obbligo della fattura elettronica, ma solo se nell’anno precedente hanno percepito ricavi o compensi superiori a 25.000 euro, da ragguagliare all’anno.

Dall’01/01/2024 l’obbligo è esteso, salvo proroghe, anche a coloro che hanno ricavi o compensi inferiori a tale limite.

Il mancato adempimento comporta una sanzione compresa tra il 5 e il 10% dei corrispettivi non documentati o non registrati, oppure, una sanzione amministrativa da 250 a 2.000 euro nel caso in cui la violazione non rilevi ai fini della determinazione del reddito.

Nel regime forfetario l’applicazione del bollo è sempre obbligatoria?

No, l’imposta di bollo è dovuta solo sulle fatture d’importo complessivo superiore a 77,47 euro, siano esse cartacee o elettroniche.

Sulle fatture cartacee l’imposta di bollo può essere assolta con l’applicazione di una marca da bollo da 2 euro.

Sulle fatture elettroniche l’imposta di bollo da 2 euro viene assolta in modo virtuale, indicando “SI” il campo “Bollo Virtuale” presente nel tracciato record della fattura elettronica. Ciò consente all’Agenzia delle Entrate di elaborare trimestralmente un riepilogo dell’imposta di bollo da versare, che viene messo a disposizione del contribuente nella sua area riservata all’interno del portale “Fatture e Corrispettivi”. Il versamento dell’imposta di bollo deve essere effettuato mediante F24 entro l’ultimo giorno del secondo mese successivo alla fine del trimestre di riferimento, tranne che per le fatture elettroniche emesse nel secondo trimestre solare per le quali il termine di versamento è spostato al 30 settembre. È anche possibile fare il versamento tramite il portale “Fatture e Corrispettivi”, con possibilità di addebito diretto sul conto corrente bancario o postale del contribuente.

Attenzione: se l’imposta di bollo viene riaddebitata al cliente in fattura, questa concorre alla formazione del reddito del contribuente forfettario (Agenzia delle entrate, risposta a Interpello n. 428 del 12/08/2022).

Il regime forfetario offre dei vantaggi in materia di contributi previdenziali?

I lavoratori autonomi artigiani e commercianti in regime forfetario possono anche beneficiare del regime contributivo agevolato, che si sostanzia uno sconto del 35% sui contributi previdenziali dovuti all’Inps, previa presentazione di apposita istanza da inviare telematicamente a tale istituto entro il 28 febbraio. Coloro che hanno già beneficiato dello sconto per l’anno precedente non devono presentare una nuova domanda (vedi anche circolare INPS 10 febbraio 2023, n. 19).

L’agevolazione non si applica a coloro che sono iscritti alla Gestione Separata Inps.

Quali ulteriori complicazioni possono esserci?

Il passaggio dal regime ordinario a quello forfetario comporta la rettifica della detrazione dell’IVA ex art. 19-bis.2 del D.p.r. 633/72, che deve essere effettuata nella dichiarazione IVA relativa all’ultimo anno di applicazione delle regole ordinarie. Pertanto, la presenza di beni strumentali d’importo elevato, magari anche acquistati di recente, può rendere meno vantaggioso il passaggio dal regime ordinario a quello forfetario.

In caso di passaggio, anche per opzione, dal regime forfetario a quello ordinario è operata un’analoga rettifica della detrazione nella dichiarazione IVA del primo anno di applicazione delle regole ordinarie.

Quanto chiede un Commercialista per assistere un contribuente forfetario?

Gli adempimenti civilistici e fiscali di un contribuente in regime forfetario sono molto ridotti. Pertanto, anche l’attività di consulenza e assistenza del Commercialista è ridotta ai minimi termini. Se non ci sono problematiche particolari, un compenso compreso fra i 300 e i 400 euro all’anno può essere ritenuto congruo e adeguato rispetto all’attività da svolgere e alle relative responsabilità.

I ridotti adempimenti e le nuove tecnologie di comunicazione rendono inoltre possibile al Commercialista seguire clienti residenti in tutto il territorio nazionale.

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Il contratto di servizio

Tutti i rapporti tra gli enti affidanti e i soggetti affidatari del servizio devono essere regolati da un contratto di servizio, così come quelli fra gli enti affidanti e le società di gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali.

Il contratto di servizio deve contenere le previsioni dirette ad assicurare, per tutta la durata dell’affidamento, l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico e l’equilibrio economico-finanziario della gestione, secondo criteri di efficienza, promuovendo il progressivo miglioramento dello stato delle infrastrutture e della qualità delle prestazioni erogate.

Fatto salvo quanto previsto dalle discipline di settore, il contratto di servizio deve disciplinare almeno i seguenti aspetti:

• regime giuridico prescelto per la gestione del servizio;
• durata del rapporto contrattuale;
• obiettivi di efficacia ed efficienza nella prestazione dei servizi, nonché l’obbligo di raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario della gestione;
• obblighi di servizio pubblico;
• condizioni economiche del rapporto, incluse le modalità di determinazione delle eventuali compensazioni economiche a copertura degli obblighi di servizio pubblico e di verifica dell’assenza di sovracompensazioni;
• strumenti di monitoraggio sul corretto adempimento degli obblighi contrattuali, ivi compreso il mancato raggiungimento dei livelli di qualità;
• obblighi di informazione e di rendicontazione nei confronti dell’ente affidante, o di altri enti preposti al controllo e al monitoraggio delle prestazioni, con riferimento agli obiettivi di efficacia ed efficienza, ai risultati economici e gestionali e al raggiungimento dei livelli qualitativi e quantitativi;
• previsione delle penali e delle ipotesi di risoluzione del contratto in caso di grave e ripetuta violazione degli obblighi contrattuali o di altri inadempimenti che precludono la prosecuzione del rapporto;
• obbligo di mettere a disposizione i dati e le informazioni prodromiche alle successive procedure di affidamento;
• modalità di risoluzione delle controversie con gli utenti;
• garanzie finanziarie e assicurative;
• disciplina del recesso e delle conseguenze derivanti da ogni ipotesi di cessazione anticipata dell’affidamento, nonché i criteri per la determinazione degli indennizzi;
• obbligo del gestore di rendere disponibili all’ente affidante i dati acquisiti e generati nella fornitura dei servizi agli utenti.

Per i servizi resi su richiesta individuale dell’utente, fatto salvo quanto previsto dalle discipline di settore, il contratto di servizio deve regolare anche i seguenti ulteriori aspetti:

• struttura, livelli e modalità di aggiornamento delle tariffe e dei prezzi per gli utenti;
• indicatori e livelli ambientali, qualitativi e quantitativi delle prestazioni da erogare, definiti in termini di livelli specifici e di livelli generali, e i relativi obiettivi di miglioramento, inclusi quelli volti a garantire un migliore accesso al servizio da parte delle persone diversamente abili;
• indicazione delle modalità per proporre reclamo nei confronti dei gestori, nonché modalità e tempi con i quali devono essere comunicati i relativi esiti agli utenti;
• modalità di ristoro dell’utenza, in caso di violazione dei livelli qualitativi del servizio e delle condizioni generali del contratto.

Al contratto di servizio devono poi essere allegati:

• il programma degli investimenti (se previsti);
• il piano economico-finanziario (per i soli servizi a rete);
• il programma di esercizio (per i soli servizi a domanda individuale).

La carta dei servizi

L’art. 25 del decreto ha riproposto l’adozione da parte del gestore del servizio pubblico locale di rilevanza economica della carta dei servizi prevista dall’art. 2, comma 461, let. a) della L. 244/2007, che deve essere integrata con le informazioni relative alla composizione della tariffa.

La carta dei servizi deve essere pubblicata dal gestore sul proprio sito internet.

Il gestore è inoltre tenuto a dare pubblicità, anche a mezzo del proprio sito internet e con modalità comprensibili:

• del livello effettivo di qualità dei servizi offerti;
• del livello annuale degli investimenti effettuati;
• della programmazione degli investimenti fino al termine dell’affidamento.

La determinazione delle tariffe

Per molti servizi pubblici le tariffe sono determinate dall’autorità di regolazione e dalle disposizioni contenute nella normativa di settore. Per quei servizi in cui ciò non è previsto, gli enti affidanti hanno l’obbligo di definire le tariffe in misura tale da assicurare:

• l’equilibrio economico-finanziario dell’investimento e della gestione;
• il perseguimento di recuperi di efficienza (riduzione dei costi a carico della collettività).

Questi obiettivi devono essere perseguiti in armonia con gli obiettivi di carattere sociale, di tutela dell’ambiente e di uso efficiente delle risorse, tenendo conto della legislazione nazionale e del diritto dell’Unione europea in materia.

Le tariffe sono determinate sulla base dei seguenti criteri:

• correlazione tra “costi efficienti” e ricavi, finalizzata al raggiungimento dell’equilibrio economico e finanziario della gestione, previa definizione e quantificazione degli oneri di servizio pubblico e degli oneri di ammortamento tecnico-finanziario (si ricorda che i “costi efficienti” sono i costi di un’impresa media del settore, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi e impianti per la prestazione del servizio);
• equilibrato rapporto tra finanziamenti raccolti e capitale investito (importante per evitare sottocapitalizzazioni);
• valutazione dell’entità dei costi efficienti di gestione delle opere, tenendo conto anche degli investimenti e della qualità del servizio;
• adeguatezza della remunerazione del capitale investito, coerente con le prevalenti condizioni di mercato.

Fermo restando quanto stabilito dalle discipline di settore, gli enti affidanti possono anche prevedere tariffe agevolate per specifiche categorie di utenti in condizione di disagio economico o sociale o diversamente abili, provvedendo alla relativa compensazione in favore dei gestori.

Le tariffe sono soggette ad un aggiornamento periodico al fine di conseguire il graduale miglioramento della qualità e dell’efficienza dei servizi. Di norma, l’aggiornamento tiene conto:

• del tasso di inflazione programmata;
• dell’incremento per i nuovi investimenti effettuati;
• dell’obiettivo di recupero di efficienza prefissato;
• degli obiettivi di qualità del servizio prefissati, definiti secondo parametri misurabili.

È comunque consentito agli enti affidanti di effettuare aggiornamenti tariffari con metodi diversi, che tengano conto delle caratteristiche del servizio, purché la scelta sia adeguatamente motivata e maggiormente funzionale al raggiungimento degli obiettivi di miglioramento della qualità e dell’efficienza del servizio.

Modifiche, cessazione anticipata e risoluzione del rapporto

Si tratta di vicende che possono accadere nel corso del rapporto contrattuale e sono consentire nei limiti e secondo le modalità previste dal diritto dell’Unione europea e dalla disciplina in materia di contratti pubblici.

Inoltre, nei casi di grave inadempimento agli obblighi di servizio pubblico e alle obbligazioni previste dal contratto è sempre prevista per l’ente affidante il potere di risolvere anticipatamente il rapporto con il gestore inadempiente.

Curiosa è la norma prevista all’art. 27, comma 2 del decreto in caso di aggiornamenti e modifiche del contratto di servizio con le società “in house”, in quanto è stabilito che queste modifiche debbano essere asseverate secondo quanto previsto dall’art. 17, comma 4, cioè da parte di un istituto di credito, di una società di servizi iscritta all’albo degli intermediari finanziari, di una società di revisione o di un revisore legale. La singolarità della previsione consiste nel fatto che l’asseverazione di cui all’art. 17, comma 4 è prevista solo per i servizi pubblici locali “a rete”, mentre in caso di aggiornamento e modifiche al contratto di servizio pare avere portata generale.   

Vigilanza, controlli e ricognizione periodica sulla gestione

Fatte salve le competenze delle autorità di regolazione e le discipline di settore, ai sensi dell’art. 30 del decreto, gli enti locali e gli altri enti competenti sono tenuti ad esercitare la vigilanza sulla gestione, sulla base di un programma di controlli, che deve essere elaborato tenendo conto:

• della tipologia di attività;
• dell’estensione territoriale di riferimento;
• dell’utenza di riferimento.

Per agevolare lo svolgimento dell’attività di vigilanza, il gestore è obbligato a fornire all’ente affidante i dati e le informazioni concernenti l’assolvimento degli obblighi contenuti nel contratto di servizio e l’inadempimento di tali obblighi informativi deve essere oggetto di specifiche penalità contrattuali.

Tutti i Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, e le loro eventuali forme associative, le Città metropolitane, le Province e gli altri enti competenti, devono inoltre effettuare la ricognizione periodica della situazione gestionale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica nei rispettivi territori.

La ricognizione deve rilevare, per ogni servizio affidato il concreto andamento, in modo analitico:

• l’andamento economico del servizio;
• il livello qualitativo del servizio;
• il rispetto degli obblighi indicati nel contratto di servizio;
• la misura del ricorso all’affidamento a società “in house”;
• gli oneri e i risultati in capo agli enti affidanti.

Gli esiti della ricognizione devono essere riportati in un’apposita relazione, che deve essere aggiornata ogni anno in sede di revisione periodica delle partecipazioni ex art. 20 del D.lgs. 175/2016. Si tratta quindi di un nuovo ed ulteriore adempimento a carico degli enti affidanti. Nel caso delle società “in house”, tale relazione costituisce un’appendice della relazione ex art. 20 appena richiamato.

Da notare che in sede di prima applicazione la ricognizione sui servizi pubblici locali di rilevanza economica deve essere effettuato entro il 31/12/2023.

Trasparenza e trasmissione degli atti all’Anac

Per migliorare la trasparenza e la comprensibilità degli affidamenti effettuati, l’art. 31 del decreto prevede che gli enti locali sono tenuti a redigere la documentazione di loro competenza tenendo conto degli schemi tipo determinati dalle competenti autorità di regolazione e dalla Presidenza del Consiglio dei ministri.

In particolare, ci si riferisce alla redazione dei seguenti documenti:

• deliberazione di istituzione di un servizio pubblico locale (art. 10, comma 5 del decreto);
• relazione propedeutica all’affidamento del servizio (art. 14, comma 3 del decreto);
• relazione relativa al ricorso all’affidamento “in house” (art. 17, comma 2 del decreto);
• relazione sulla ricognizione periodica dei servizi pubblici locali (art. 30, comma 2 del decreto).

L’art. 31, comma 2 del decreto ha inoltre previsto un onere di trasmissione degli atti all’Anac piuttosto gravoso per gli enti affidanti. Infatti, è previsto che tutti gli atti sopra indicati e il contratto di servizio devono essere:

• pubblicati senza indugio sul sito istituzionale dell’ente affidante;
• trasmessi contestualmente all’Anac, per la loro pubblicazione sul proprio portale telematico, in un’apposita sezione denominata “Trasparenza dei servizi pubblici locali di rilevanza economica – Trasparenza SPL”, con evidenza della data di pubblicazione.

Coordinamento con la normativa di settore

Infine, agli artt. 32, 33 e 34 del decreto sono state previste norme specifiche di coordinamento con la normativa dei settori del trasporto pubblico locale, del servizio idrico, della gestione dei rifiuti urbani e delle farmacie.

I servizi di distribuzione dell’energia elettrica e del gas naturale e di gestione degli impianti di trasporti a fune sono stati espressamente esentati dagli artt. 35 e 36 dall’applicazione di tutte le disposizioni contenute nel decreto.

L'articolo Il riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica – Parte III proviene da Alessandro Manetti - Dottore Commercialista e Revisore Legale.

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Il principio di sussidiarietà orizzontale

Si tratta di un principio previsto all’art. 10 del decreto, che dispone che per il soddisfacimento dei bisogni delle comunità locali gli enti locali devono favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, e delle imprese.

Solo qualora l’iniziativa privata risulti inidonea a soddisfare le esigenze della comunità locale, gli enti locali possono intervenire istituendo anche servizi di interesse economico generale di livello locale diversi da quelli già previsti dalla legge, che ritengono però necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni di cittadini.

Questi servizi possono tuttavia essere istituiti solo dopo:

• un’apposita istruttoria condotta sulla base di un effettivo confronto tra le diverse soluzioni possibili, da cui risulti che la prestazione dei servizi da parte dei soggetti privati è inidonea a garantire il soddisfacimento dei bisogni delle comunità locali;
• avere verificato che la prestazione del servizio non possa essere assicurata attraverso l’imposizione di obblighi di servizio pubblico a carico di soggetti privati, riconoscendo eventuali compensazioni economiche.

La deliberazione di istituzione del nuovo servizio deve dare conto degli esiti dell’istruttoria effettuata.

La scelta della forma di gestione del servizio

L’art. 14 del nuovo decreto prevede che gli enti locali e gli altri enti competenti possono adottare una delle seguenti modalità di gestione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica:

1. affidamento a terzi mediante procedura a evidenza pubblica (favorendo il ricorso alla “concessione”, piuttosto che all’appalto di servizi, in modo da trasferire il rischio d’impresa sul concessionario);
2. affidamento a società mista, secondo la disciplina prevista dall’art. 17 del D.lgs. 175/2016;
3. affidamento a società “in house”;
4. gestione in economia o mediante aziende speciali (solo in caso di servizi diversi da quelli a rete).

Nella scelta della modalità di gestione devono essere tenuti in considerazione:

• le caratteristiche tecniche ed economiche del servizio da prestare, inclusi i profili relativi alla qualità del servizio e agli investimenti infrastrutturali;
• la situazione delle finanze pubbliche;
• i costi per l’ente locale e per gli utenti;
• i risultati prevedibilmente attesi in relazione alle diverse alternative, anche con riferimento a esperienze paragonabili;
• i risultati della eventuale gestione precedente del medesimo servizio.

Prima dell’avvio delle procedure di affidamento del servizio, l’ente affidante deve riportare gli esiti di questa valutazione in un’apposita relazione (che sostituisce quella prevista dall’abrogato art. 34, comma 20 del D.L. 179/2012), nella quale devono essere evidenziate:

• le ragioni e la sussistenza dei requisiti previsti dal diritto dell’Unione europea per la forma di affidamento prescelta;
• gli obblighi di servizio pubblico;
• le eventuali compensazioni economiche, inclusi i relativi criteri di calcolo, anche al fine di evitare sovracompensazioni.

È espressamente vietata ogni forma di differenziazione nel trattamento dei gestori di pubblico servizio in ordine al loro regime tributario.

Per i soli servizi pubblici locali “a rete”, la relazione deve essere inoltre integrata con il piano economico-finanziario acquisito all’esito della procedura (quindi predisposto dal futuro gestore), in modo da assicurare la realizzazione degli interventi infrastrutturali necessari. Si tratta quindi di una “integrazione” vera e propria della relazione, in quanto il piano economico-finanziario sarà disponibile solo dopo l’espletamento della procedura di affidamento.

Tale piano, fatte salve le disposizioni di settore, deve contenere anche la proiezione, per tutto il periodo di durata dell’affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti e deve essere asseverato da un istituto di credito o da una società di servizi iscritta all’albo degli intermediari finanziari, da una società di revisione o da un revisore legale.

L’affidamento a società “in house”

L’art. 17 del nuovo decreto prevede che, per quanto riguarda l’affidamento a “società in house”, questo può essere effettuato nei limiti e secondo le modalità previste in materia di contratti pubblici e secondo le disciplina dettata dall’art. 16 del D.lgs. 175/2016.

Tuttavia, per gli affidamenti “in house” di importo superiore alle soglie di rilevanza europea (vedi art. 35 del D.lgs. 50/2016) l’art. 17 stabilisce che gli enti locali e gli altri enti competenti sono tenuti ad adottare la deliberazione di affidamento del servizio sulla base di una “qualificata motivazione”, che dia espressamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato ai fini di un’efficiente gestione del servizio.

In particolare, gli enti affidanti sono tenuti ad illustrare i benefici per la collettività della forma di gestione prescelta, con riguardo a:

• investimenti;
• qualità del servizio;
• costi dei servizi per gli utenti;
• impatto sulla finanza pubblica;
• obiettivi di universalità, socialità, tutela dell’ambiente e accessibilità dei servizi;

il tutto, tenendo conto:

• dei risultati conseguiti in eventuali pregresse gestioni “in house”;
• dei dati e delle informazioni risultanti dalle verifiche periodiche cui sono tenuti;
• degli atti e degli indicatori di cui agli artt. 7, 8 e 9 del decreto.

L’attività degli enti locali non si conclude ovviamente con l’affidamento, come erroneamente ritenuto da molti addetti ai lavori, ma deve proseguire con l’analisi periodica dei risultati conseguiti dall’affidatario “in house” e con l’obbligo di dare conto in sede di razionalizzazione periodica delle partecipazioni (ex art. 20 del D.lgs. 175/2016) delle ragioni che, sul piano economico e della qualità dei servizi, giustificano il mantenimento dell’affidamento del servizio alla stessa, anche in relazione ai risultati conseguiti nella gestione. Queste previsioni, contenute all’art. 17 del decreto, devono coordinarsi con quanto previsto al successivo art. 30 in materi di verifiche periodiche sulla situazione gestionale dei servizi pubblici locali.

La durata dell’affidamento

Secondo quanto previsto all’art. 19 del decreto, fatte salve le discipline di settore, la durata dell’affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica è fissata dall’ente locale e dagli altri enti competenti:

• in funzione della prestazione richiesta;
• in misura proporzionata all’entità e alla durata degli investimenti proposti dall’affidatario;
• comunque in misura non superiore al periodo necessario ad ammortizzare gli investimenti previsti in sede di affidamento e indicati nel contratto di servizio di servizio.

Tuttavia, in caso di affidamento a società “in house” di servizi pubblici locali “non a rete”, la durata non può essere superiore a cinque anni, fatta salva la possibilità per l’ente affidante di dare conto, nella deliberazione di affidamento delle ragioni che giustificano una durata superiore al fine di assicurare l’ammortamento degli investimenti.  

Qualora l’affidamento venga effettuato per una durata inferiore al piano di ammortamento degli investimenti deve essere riconosciuto in favore del gestore uscente un indennizzo, così calcolato:

indennizzo spettante = valore contabile degli investimenti (costo storico – fondo ammortamento) + rivalutazione ISTAT – contributi pubblici percepiti.

L’indennizzo deve essere posto a carico del gestore subentrante ed è previsto anche in caso di cessazione anticipata del rapporto.

Le clausole sociali

Al fine di tutelare l’occupazione, l’art. 20 del decreto prevede che i bandi di gara, gli avvisi o la deliberazione di affidamento a società “in house” devono prevedere, nel rispetto del principio di proporzionalità, l’impiego di apposite clausole sociali, secondo la disciplina in materia di contratti pubblici.

Gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali

All’art. 21 del decreto viene riproposta la separazione fra:

• gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni;
• gestione del servizio;

con possibilità del loro affidamento a gestori diversi, garantendo comunque l’accesso equo e non discriminatorio alle reti, agli impianti e alle altre dotazioni patrimoniali essenziali a tutti i soggetti legittimati all’erogazione del servizio.

Gli enti locali, anche in forma associata, ove consentito dalle normative di settore, possono conferire la proprietà delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali a società a capitale interamente pubblico (le c.d. “società patrimoniali”). Il capitale sociale di tali società è incedibile, in quanto deve essere assicurato che la proprietà di tali beni resti in mano pubblica. Queste società possono porre i beni a disposizione dei gestori incaricati della gestione del servizio o anche, ove previsto, di soggetti gestori dei beni stessi, a fronte di un canone stabilito dalla competente autorità di settore, ove prevista, o dagli enti locali. Quindi, si può arrivare ad avere anche un modello organizzativo a tre soggetti: i) società patrimoniale proprietaria della rete, ii) soggetto gestore della rete, iii) soggetto erogatore del servizio (utilizzatore della rete).

Alle società “in house” è consentito anche svolgere la funzione di gestore della rete, oltre che di proprietario della stessa.

Nel caso in cui la gestione della rete, degli impianti o delle altre dotazioni patrimoniali sia affidata secondo una delle modalità viste in precedenza, ancorché separata o integrata con la gestione dei servizi, il soggetto gestore deve applicare la disciplina prevista dal Codice dei contratti pubblici per la realizzazione dei lavori connessi alla gestione della rete, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali.

Tuttavia, qualora tale gestore sia anche in possesso delle previste qualificazioni, se previsto nell’affidamento, potrà realizzare direttamente i lavori necessari. Anche per le gestioni in corso al 31/12/2022 il gestore è obbligato ad osservare la disciplina prevista dal Codice dei contratti pubblici nell’esecuzione dei lavori.

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L'articolo Il riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica – Parte II proviene da Alessandro Manetti - Dottore Commercialista e Revisore Legale.

Il 31/12/2022 è entrato in vigore il D.lgs. 201/2022 (pubblicato sulla G.U. del 30/12/2022, n. 304) sul riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.

Si tratta dell’ennesimo tentativo di riforma che ha interessato tutti i governi italiani dell’ultimo decennio, dal governo Berlusconi II e IV, al governo Prodi, II fino al governo Renzi.

Questa volta però c’era una motivazione in più che ha consentito di portare a casa il risultato, cioè la circostanza che l’ex governo Draghi si sia impegnato con la Commissione europea, nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (in c.d. PNRR), ad approvare il riordino entro la fine del 2022.

Si tratta di un riordino, più che di una vera e propria riforma, che è stato definito “timido” e che, come sempre, anziché semplificare, porterà ad una maggiore complicazione e ad ulteriori oneri a carico degli Enti locali, soprattutto in materia di analisi a supporto della scelta della forma di gestione e in tema di monitoraggio e controllo degli affidatari (aspetti, questi ultimi, per i quali gli Enti locali sono spesso privi delle competenze aziendalistiche necessarie).

Prima di approfondire i vari aspetti contenuti nel decreto è utile concentrarsi sulla definizione di “servizi pubblici locali di rilevanza economica”, che lo stesso decreto all’art. 2, comma 2, let. c) definisce come “i servizi erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che sono previsti dalla legge o che gli enti locali, nell’ambito delle proprie competenze, ritengono necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale”.

L’oggetto e gli obiettivi del D.lgs. 201/2022

Il nuovo decreto ha come oggetto la disciplina generale dei servizi di interesse economico generale locali ed ha l’obiettivo di fissare i princìpi comuni per raggiungere e mantenere un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità dei servizi, la parità di trattamento e l’accesso universale ai medesimi da parte degli utenti, garantendone i relativi diritti e assicurando l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale e territoriale.

Le disposizioni del nuovo decreto devono essere applicate a tutti i servizi di interesse economico generale prestati a livello locale e sono “integrative” delle normative di settore che regolano i singoli servizi (per esempio, il D.lgs. 152/2006 in materia di servizio idrico e in materia di gestione dei rifiuti urbani, il D.lgs. 422/1997 sul trasporto pubblico locale, ecc.).

Quindi, le disposizioni del nuovo decreto sono volutamente generali e, in caso di contrasto, le stesse comunque prevalgono su quelle di settore, salvo che non siano previste specifiche derogate (cosa che nel testo del decreto accade molto spesso).

I princìpi da garantire nell’istituzione, regolazione e gestione dei servizi

L’art. 3 del decreto fissa i princìpi che devono essere garantiti nell’istituzione, regolazione e gestione dei servizi di interesse economico generale di livello locale:

• il principio di concorrenza;
• il principio sussidiarietà, anche orizzontale;
• l’efficienza nella gestione;
• l’efficacia nella soddisfazione dei bisogni dei cittadini;
• lo sviluppo sostenibile;
• la produzione di servizi quantitativamente e qualitativamente adeguati alle necessità degli utenti;
• l’applicazione di tariffe orientate a costi efficienti;
• la promozione di investimenti in innovazione tecnologica;
• la proporzionalità e adeguatezza della durata dell’affidamento del servizio;
• la trasparenza delle scelte compiute dalle amministrazioni e sui risultati della gestione.

La revisione degli ambiti territoriali ottimali

Uno dei primi temi affrontati dal nuovo decreto è quello della revisione degli ambiti territoriali ottimali e di una spinta verso dimensioni maggiori di quelle attuali; in particolare, l’art. 5 del decreto contiene previsioni che:

• incentivano le Regioni a rivedere l’organizzazione degli ambiti territoriali ottimali, spingendole preferibilmente verso una scala regionale o comunque tale da consentire economie di scala o di scopo, idonee a massimizzare l’efficienza del servizio;
• attribuiscono alle Città metropolitane la possibilità di esercitare per conto dei Comuni le funzioni attribuite loro dalla legge, in modo da favorire la gestione integrata sul territorio dei servizi pubblici locali di rilevanza economica;
• attribuiscono alle Province un ruolo di supporto tecnico-amministrativo e di coordinamento.

Non si tratta però di obblighi veri e propri, ma di una sorta di “moral suasion” esercitata nei confronti di Regioni, Province e Comuni, che probabilmente non sortirà l’effetto sperato. Forse una spinta significativa potrà venire dalle misure incentivanti in favore degli Enti locali che aderiranno alle riorganizzazioni e alle aggregazioni, che dovrebbero essere approvate dal Ministero dell’economia e delle finanze entro la metà del prossimo mese di febbraio.

La distinzione fra chi gestisce e chi controlla i servizi “a rete”

Il D.lgs. 201/2022 prevede all’art. 6 una netta separazione fra le funzioni di regolazione, di indirizzo e controllo e quelle di gestione dei servizi pubblici locali “a rete”, intendendo per tali i servizi suscettibili di essere organizzati tramite reti strutturali o collegamenti funzionali necessari tra le sedi di produzione o di svolgimento della prestazione oggetto di servizio.

La separazione viene garantita dal divieto per gli enti di governo dell’ambito e per le Autorità specificamente istituite per la regolazione e il controllo dei servizi pubblici locali di partecipare, sia direttamente che indirettamente, al capitale dei soggetti incaricati della gestione del servizio.

Si tratta però di una regola generale piuttosto debole, in quanto sono previste diverse eccezioni, fra cui:

• non si considerano partecipate indirettamente le società formate o partecipate dagli Enti locali ricompresi nell’ambito;
• gli Enti locali titolari del servizio e a cui spettano le funzioni di regolazione possono assumere anche la gestione del servizio, sia direttamente che per mezzo di un soggetto partecipato, a patto però che le strutture, i servizi, gli uffici e le unità organizzative dell’ente ed i loro dirigenti e dipendenti preposti alle funzioni di regolazione non svolgano alcuna funzione o compito inerente alla gestione e il suo affidamento.

Le inconferibilità degli incarichi

Sempre con la finalità di rafforzare la distinzione fra chi gestisce il servizio e chi esercita la funzione di regolamentazione, indirizzo e controllo, ai commi 4-8 dell’art. 6 del decreto sono stati previsti alcuni casi di “inconferibilità” degli incarichi.

In particolare, non possono essere conferiti incarichi professionali, incarichi inerenti alla gestione del servizio e incarichi di amministrazione o di controllo societario:

1. ai componenti di organi di indirizzo politico dell’ente competente all’organizzazione del servizio o alla sua regolazione, vigilanza o controllo, nonché ai dirigenti e ai responsabili degli uffici o dei servizi direttamente preposti all’esercizio di tali funzioni;
2. ai componenti di organi di indirizzo politico di ogni altro organismo che espleti funzioni di stazione appaltante, di regolazione, di indirizzo o di controllo del servizio, nonché ai dirigenti e ai responsabili degli uffici o dei servizi direttamente preposti all’esercizio di tali funzioni;
3. ai consulenti per l’organizzazione o regolazione del servizio.

Si tratta di inconferibilità che cessano automaticamente decorso un anno dalla conclusione dei relativi incarichi.

Per agli affidamenti in essere al 31/12/2022 l’adeguamento alle nuove disposizioni dovrà avvenire entro il 31/12/2023.

Costi di riferimento e schemi tipo

L’art. 7 del decreto prevede che per i servizi pubblici locali “a rete” le autorità di regolazione sono tenute ad individuare:

• i costi di riferimento dei servizi;
• lo schema tipo di piano economico-finanziario;
• gli indicatori e i livelli minimi di qualità dei servizi;
• gli schemi di bandi di gara e gli schemi di contratti tipo.

L’art. 8 del decreto, invece, prevede per i servizi pubblici locali “non a rete”, per i quali non opera un’autorità di regolazione, che i suddetti documenti siano predisposti dalla Presidenza del Consiglio dei ministri.

Solo per i servizi non a rete di loro competenza, gli Enti locali possono adottare un regolamento con cui predefiniscono condizioni, principi, obiettivi e standard della gestione, nel rispetto di quanto disposto dal D.lgs. 201/2022, assicurando la trasparenza e la diffusione dei dati della gestione.

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L'articolo Il riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica – Parte I proviene da Alessandro Manetti - Dottore Commercialista e Revisore Legale.

La Legge di bilancio per il 2023 ha introdotto nuove disposizioni che dovrebbero andare a ridurre il contenzioso tributario in cui è parte l’Agenzia delle entrate e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli e, a determinate condizioni, anche quello in cui sono parte gli enti territoriali (soprattutto Comuni e Province).

Queste disposizioni sono contenute all’art. 1, commi da 186 a 218 della Legge 29/12/2022, n. 197, che è stata pubblicata sulla G.U. 29 dicembre 2022, n. 303, S.O. e che è entrata in vigore dal 1° gennaio 2023.

Quali sono le nuove misure di riduzione del contenzioso tributario previsti dalla Legge di bilancio 2023?

Si tratta principalmente della “definizione agevolata” delle controversie pendenti in ogni stato di grado e di giudizio e di un rilancio del c.d. “accordo conciliativo” che il contribuente e l’Agenzia delle entrate possono sottoscrivere fuori udienza.

In cosa consiste la “definizione agevolata” delle controversie?

Come anticipato, tutte le controversie pendenti al 1° gennaio 2023 in ogni stato e grado di giudizio in cui è parte l’Agenzia delle entrate o l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, tranne casi particolari, possono essere definite mediante la presentazione di un’apposita istanza ed il versamento di una somma di denaro.

Per poter usufruire di questa possibilità è necessario che il ricorso in primo grado sia stato notificato alla controparte entro il 1° gennaio 2023 e che il processo sia ancora in corso alla data di presentazione della domanda di definizione agevolata.

Relativamente alla somma da versare per beneficiare di questa opportunità, la regola generale prevede che questa sia pari al valore della controversia; tuttavia, ci sono diversi casi in cui l’importo può essere minore:

• in caso di ricorso pendente iscritto in primo grado, l’importo da versare scende al 90% del valore della controversia;
• in caso di soccombenza dell’Agenzia nell’ultima o nell’unica pronuncia giurisdizionale non cautelare depositata entro il 1° gennaio 2023, l’importo da versare per definire la controversia scende al 40% in caso di soccombenza nella pronuncia di primo grado e al 15% in caso di soccombenza nella pronuncia di secondo grado;
• per le controversie tributarie pendenti in Cassazione, nelle quali l’Agenzia è risultata soccombente in tutti i precedenti gradi di giudizio, il versamento sarà solo del 5% del valore della controversia.

Quindi, in definitiva, maggiori sono le probabilità di vittoria del contribuente, minore sarà l’importo da versare per chiudere il contenzioso.

Purtroppo, l’importo da versare non è compensabile in F24 con altri crediti tributari.

Dall’importo dovuto per la definizione agevolata possono essere comunque scomputati quelli già versati a qualsiasi titolo in pendenza di giudizio. Non possono invece essere restituite le somme versate in eccedenza rispetto a quanto dovuto per la definizione agevolata.

Per le controversie definibili in via agevolata, tutti i termini di impugnazione, anche incidentale, che scadono fra il 1° gennaio e il 31 luglio 2023 sono sospesi per nove mesi.

Come si perfeziona la “definizione agevolata” delle controversie tributarie?

La definizione agevolata delle controversie tributarie si perfeziona con:

• la presentazione entro il 30 giugno 2023 di una domanda al giudice, che è esente da bollo (una domanda per ciascun atto impugnato);
• con il versamento dell’importo dovuto entro il 30 giugno 2023 (qualora non ci siano importi da versare, la definizione si perfeziona con la sola presentazione della domanda).

Con la presentazione della domanda il processo viene sospeso fino al 10 luglio 2023. Entro questa data il contribuente deve depositare copia della domanda di definizione e l’attestazione dell’avvenuto versamento degli importi dovuti o della prima rata (in caso di versamento rateale).

Gli effetti della definizione, regolarmente perfezionata, prevalgono su quelli delle eventuali pronunce giurisdizionali non passate in giudicato anteriormente al 1° gennaio 2023.

L’eventuale diniego della domanda di definizione agevolata deve essere notificato entro il 31 luglio 2024 e può essere impugnato entro 60 giorni dinanzi all’organo giurisdizionale presso il quale pende la controversia.

L’importo da versare per perfezionare la “definizione agevolata” può essere rateizzato?

Il versamento rateale è ammesso solo per importi superiori a 1.000 euro e può essere effettuato in massimo di 20 rate trimestrali di pari importo, con decorrenza dal 1° aprile 2023, da versare entro il 30 giugno 2023, 30 settembre, 20 dicembre e 31 marzo di ciascun anno. Sulle rate successive alla prima sono dovuti gli interessi legali calcolati dalla data del versamento della prima rata.

Nel caso di versamento rateale, la definizione agevolata si perfeziona con la presentazione della domanda e con il versamento della prima rata entro il termine previsto del 30 giugno 2023.

Quali sono gli effetti della “definizione agevolata” delle controversie tributarie?

Con il perfezionamento della definizione agevolata il processo tributario viene dichiarato estinto con decreto del presidente della sezione o con ordinanza in camera di consiglio e, in caso di più coobbligati, giova in favore di tutti.

Tutte le spese del processo restano a carico delle parti che le hanno anticipate.

La “definizione agevolata” può essere applicata alle controversie con gli enti territoriali?

L’art. 1, comma 205 della Legge di bilancio 2023 prevede la possibilità (ma non l’obbligo) per gli enti territoriali (Comuni, Province, ecc.) di approvare entro il 31 marzo 2023 le modalità di definizione agevolata delle controversie attribuite alla giurisdizione tributaria in cui è parte il medesimo ente o un suo ente strumentale, sulla base delle regole e dei princìpi visti in precedenza.

Quindi, in futuro, sarà possibile definire in via agevolata solo le controversie tributarie con gli enti territoriali che hanno deciso di cogliere questa opportunità (verosimilmente solo gli enti di medio-grandi dimensioni).  

In cosa consiste l’istituto della “conciliazione”?

In alternativa alla definizione agevolata prevista all’art. 1 commi 186 e seguenti della Legge di bilancio 2023, le controversie pendenti in primo e secondo grado al 1° gennaio 2023, che hanno ad oggetto atti impositivi in cui è parte l’Agenzia delle entrate, possono essere definite, salvo alcune eccezioni, entro il 30 giugno 2023 mediante un accordo conciliativo ex art. 48 del D.lgs. 546/1992.

Questo tipo di accordo, per espressa previsione del comma 207 della Legge di bilancio 2023, potrà essere stipulato prevedendo sanzioni ridotte a 1/18 del minimo previsto dalla legge.

Il versamento delle somme dovute (oppure, in caso di rateizzo, il versamento della prima rata) deve essere effettuato entro 20 giorni dalla data di sottoscrizione dell’accordo. Anche in questo caso è esclusa la possibilità di compensare nel modello F24 gli importi dovuti con eventuali crediti fiscali.

L’eventuale rateizzo può prevedere un massimo di 20 rate trimestrali di pari importo, da versare entro l’ultimo giorno di ciascun trimestre successivo al pagamento della prima rata. Sull’importo delle rate successive alla prima sono dovuti gli interessi legali calcolati dal giorno successivo al termine per il versamento della prima rata.

In caso di mancato pagamento delle somme dovute o di una delle rate previste nel piano di rateizzo, compresa la prima, entro il termine di pagamento della rata successiva, il contribuente decade dal beneficio delle sanzioni ridotte ad 1/18 del minimo e l’ufficio competente iscrive a ruolo delle residue somme dovute a titolo di imposta, interessi e sanzioni, applicando la sanzione di cui all’art. 13 del D.lgs. 471/97, aumentata della metà e applicata sul residuo importo dovuto a titolo di imposta.

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