In materia di gestione del personale, gli artt. 19 e 25 del TUSPP, come modificati ed integrati dal D.lgs. 100/2017, fissano particolari disposizioni a cui le società in controllo pubblico devono sottostare.
Fra queste disposizioni, al fine di dare una risposta al quesito posto, rivestono particolare importanza le seguenti:
- 19, comma 5: “Le amministrazioni pubbliche socie fissano, con propri provvedimenti, obiettivi specifici, annuali e pluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento, ivi comprese quelle per il personale, delle società controllate, anche attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale e tenuto conto di quanto stabilito all’articolo 25, ovvero delle eventuali disposizioni che stabiliscono, a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera.”;
- 19, comma 6: “Le società a controllo pubblico garantiscono il concreto perseguimento degli obiettivi di cui al comma 5 tramite propri provvedimenti da recepire, ove possibile, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, in sede di contrattazione di secondo livello.”;
- 19, comma 7: “I provvedimenti e i contratti di cui ai commi 5 e 6 sono pubblicati sul sito istituzionale della società e delle pubbliche amministrazioni socie. In caso di mancata o incompleta pubblicazione si applicano l’articolo 22, comma 4, 46 e 47, comma 2, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33.”;
- 25, comma 4: “Fino al 30 giugno 2018, le società a controllo pubblico non possono procedere a nuove assunzioni a tempo indeterminato se non attingendo, con le modalità definite dal decreto di cui al comma 1, agli elenchi di cui ai commi 2 e 3. Il predetto divieto decorre dalla data di pubblicazione del decreto di cui al comma 1.”;
- 25, comma 5: “Esclusivamente ove sia indispensabile personale con profilo infungibile inerente a specifiche competenze e lo stesso non sia disponibile negli elenchi di cui ai commi 2 e 3, le regioni, fino alla scadenza del termine di cui al comma 3, possono autorizzare, in deroga al divieto previsto dal comma 4, l’avvio delle procedure di assunzione ai sensi dell’articolo 19. Dopo la scadenza del suddetto termine, l’autorizzazione è accordata dall’Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro. Per le società controllate dallo Stato, prima e dopo la scadenza del suddetto termine, l’autorizzazione è accordata dal Ministero dell’economia e delle finanze.”.
La norma contenuta all’art. 19, comma 5 del TUSPP ripropone, modificandola in parte, la disciplina già prevista dall’art. 18, comma 2-bis del D.L. 112/2008 (norma oggi non più applicabile alle società in controllo pubblico, ma solo alle aziende speciali e alle istituzioni) e rappresenta un chiaro esempio della volontà del legislatore del Testo Unico di voler responsabilizzare maggiormente le Amministrazioni pubbliche socie, rispetto a quanto avveniva in passato.
La norma, infatti, pone a carico delle Amministrazioni pubbliche l’obbligo di fissare, con propri provvedimenti, gli obiettivi specifici, sia annuali che pluriennali, a cui le società devono tendere, con riferimento al complesso delle spese di funzionamento, fra cui vi rientrano anche quelle relative al personale.
Rispetto alla previgente disciplina di cui all’art. 18, comma 2-bis del D.L. 112/2008, la nuova norma impone alle Amministrazioni pubbliche socie l’onere di fissare degli obiettivi per le società in controllo pubblico sul complesso delle spese di funzionamento e, quindi, non solo con riferimento alle spese di personale, come disposto in precedenza. Inoltre, rispetto al passato non vi è più alcun obbligo di riduzione della spesa di personale; le Amministrazioni sono lasciate sostanzialmente libere, nell’ambito della propria autonomia – che per i Comuni è sancita all’art. 3 del TUEL – di scegliere gli obiettivi ritenuti più confacenti al caso di specie, anche prevedendo, ove ciò sia ritenuto necessario, un giustificato incremento di tali spese.
Nella fissazione degli obiettivi specifici le Amministrazioni pubbliche ([1]) devono tenere comunque conto:
- di quanto previsto al successivo art. 25, in tema di vincoli alle assunzioni a tempo indeterminato;
- delle disposizioni che stabiliscono, a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale;
- delle peculiarità del settore in cui ciascuna società opera.
Ai fini dell’art. 19, comma 5, non assume alcun rilievo la tipologia di attività svolta dalla società a controllo pubblico; quindi, sia che essa svolga attività di gestione di servizi d’interesse (economico) generale o attività strumentali per l’Amministrazione pubblica, ovvero una delle altre tipologie di attività previste all’art. 4 del TUSPP, sarà comunque tenuta a perseguire gli obiettivi fissati dall’Amministrazione pubblica socia.
Preme in questa sede concentrare l’attenzione sull’onere per le Amministrazioni pubbliche di tenere conto, in sede di fissazione degli obiettivi specifici, delle disposizioni che stabiliscono, a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale.
A tal fine, si ripercorre brevemente l’evoluzione normativa degli ultimi anni e l’evoluzione della posizione assunta dalla giurisprudenza in materia.
Come già anticipato, prima dell’entrata in vigore del TUSPP, la norma di riferimento in materia di limitazioni alla spesa di personale delle società a controllo pubblico era rappresentata dal comma 2-bis dell’art. 18 del D.L. 112/2008 ([2]).
L’ultima versione del comma 2-bis, il cui contenuto è stato in parte riproposto nell’art. 19, comma 5 del TUSPP, prevedeva che “Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni del personale. A tal fine l’ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo, specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera”. Con l’introduzione di questa norma, il legislatore intese rimuovere dall’ordinamento la normativa che estendeva alle società in controllo pubblico gli stessi divieti e limitazioni alle assunzioni di personale imposti agli enti locali, rimettendo all’autonomia di questi ultimi l’emanazione di indirizzi cui le società erano tenute ad uniformarsi per conseguire obiettivi di riduzione dei costi del personale.
Sull’interpretazione del comma 2-bis si sono formate nel tempo due diverse correnti interpretative.
Da un lato, la Sezione Regionale di Controllo per la Toscana, con il parere n. 1/2015, relativamente ad una società “in house” affidataria diretta di un servizio di interesse economico generale, ha sostenuto la possibilità di poter derogare alle limitazioni previste per le assunzioni di personale in ragione della necessità di ampliare i servizi offerti alla collettività. La Sezione ha sostenuto che il comma 2-bis dell’art. 18 “nell’introdurre il principio di riduzione dei costi del personale, ne esplicita in via generale le modalità, definendo gli elementi significativi da prendere in considerazione, ferma restando l’autonomia dell’ente nel dettagliarle con proprio atto di indirizzo. […] A ciò si aggiunga che, a parte le deroghe tassativamente elencate nel medesimo articolo, il legislatore prevede la facoltà per l’ente di prendere in considerazione anche il “settore di operatività” delle varie società, introducendo così un ulteriore criterio discrezionale su cui l’ente locale è posto in grado di articolare il suo autonomo atto di indirizzo. Nella fattispecie, la raccolta rifiuti rientra certamente nel novero delle attività essenziali dell’ente poiché indirizzata a garantire l’igiene e la sanità pubblica. La peculiarità del servizio, con i suoi risvolti di utilità, è dunque tale da poter essere opportunamente considerata dall’ente richiedente in relazione all’inciso – “tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera” – di cui all’art. 4, comma 12-bis, s.l. n. 66/2014”.
Dall’altro lato, la Sezione regionale di controllo della Liguria, con la deliberazione del 9/10/2014, n. 55, ha sostenuto che in materia di personale “siccome le norme in questione non prevedono deroghe o eccezioni agli obblighi imposti, le direttive impartite dal Comune devono essere tali da assicurare il rispetto degli obiettivi di contenimento degli oneri, anche in relazione alle ipotesi in cui effetti sul piano occupazionale siano ricollegabili all’allargamento dei settori di intervento della società o, comunque, all’ampliamento delle relative attività […]”.
Con l’entrata in vigore del TUSPP, come già accennato, la disposizione contenuta al comma 2-bis dell’art. 18 del D.L. 112/2018 non è confluita integralmente nell’art. 19, comma 5, ma, in un primo momento, è stato espunto dall’enunciato normativo proprio l’inciso “tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera” che aveva portato la Sezione Regionale di Controllo della Toscana ad ammettere la possibilità di “deroghe” ai vincoli in materia di assunzione di personale basate proprio sulle peculiarità di ciascuna società.
Secondo la Sezione Regionale di Controllo per l’Abruzzo (deliberazione n. 252 del 21/12/2016) “l’omessa “riproduzione” nell’articolo 19, comma 5, Testo Unico, di quello specifico parametro di diritto positivo (il settore di intervento ed operatività della società partecipata) potrebbe finanche “suonare” quale scelta di interpretazione autentica che il legislatore delegato, nel sistematizzare la materia delle società partecipate, ha privilegiato tra opposte soluzioni interpretative e per come risultanti dal contrasto sopra rammentato.”. Pertanto, la Sezione abruzzese concludeva la propria disamina sostenendo che gli artt. 19 e 25 del TUSPP, nella formulazione vigente nel 2016, precludevano agli enti locali, in sede di adozione degli atti di indirizzo, la possibilità di derogare all’obbligo di contenimento delle spese di personale nelle società partecipate, anche nel caso in cui le stesse fossero tenute a svolgere nuovi ed ulteriori servizi.
Ma, contrariamente a quanto ritenuto dalla Sezione Regionale di Controllo per l’Abruzzo, molto probabilmente non si è trattato di una scelta consapevole, ma di una semplice dimenticanza del legislatore. Infatti, dal 27/06/2017, con l’entrata in vigore dell’art. 12, comma 1, let. a) del D.lgs. 100/2017, correttivo ed integrativo del TUSPP, l’inciso “tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera” è stato nuovamente riproposto all’interno dell’art. 19, comma 5.
Più recentemente, la Sezione Regionale di Controllo per la Liguria, nel parere n. 80 del 20/07/2017, modificando la posizione assunta nel 2014, ha sostenuto che “l’art. 19, comma 5, del testo unico, permette all’ente socio un approccio flessibile alla problematica assunzionale, posto che la norma non contiene richiami diretti alle norme di finanza pubblica che valgono per le spese, complessive ed individuali, del personale dipendente da enti pubblici (si pensi, per gli enti locali, all’obbligo di contenimento della spesa storica per il personale posto dall’art. 1, commi 557 e seguenti, della legge n. 296 del 2006) o per le relative assunzioni (si pensi, sempre per gli enti locali, a quelle contenute nell’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito dalla legge n. 114 del 2014). Rimane ferma la responsabilità (anche, se del caso, erariale) di amministratori e dirigenti dell’ente pubblico in caso di emanazione di direttive non coerenti con il contratto di servizio, nonché degli amministratori e dei dirigenti della società controllata in caso di mancato recepimento nei propri atti interni e/o nella contrattazione integrativa di secondo livello delle azioni suggerite dall’ente socio.”.
Poche settimane fa la Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, nella deliberazione n. 302/2018/PAR del 24/10/2018, rispondendo ad un Sindaco che chiedeva di sapere se un’eventuale assunzione programmata da parte di una società andasse ad incidere sulla capacità assunzionale del comune controllante, limitando le possibilità di assunzione di quest’ultimo, ha ulteriormente precisato che:
2.3. […] “La disposizione sopra richiamata [art. 19, comma 5 del TUSPP, n.d.r.], la cui precisa esegesi è stata di recente effettuata dalla Sezione di controllo Liguria di questa Corte (deliberazione n. 80/2017/PAR), infatti, nel porre in capo alle Amministrazioni partecipanti l’obbligo di fissare alle proprie società obiettivi specifici di contenimento anche delle spese di personale prevede, in particolare, che debbano tenere conto di quanto stabilito dall’articolo 25 TUSP, “ovvero delle eventuali disposizioni che stabiliscono, a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale”. Ebbene, ad avviso della Sezione, quest’ultimo inciso non può che riferirsi a limitazioni alle assunzioni di personale relative alle predette società partecipate e non alle Amministrazioni partecipanti, venendo meno il possibile addentellato normativo su cui appare fondarsi l’interpretazione in esame.
2.4. Ne deriva, conseguentemente, che una società partecipata – nel rispetto delle direttive impartite dalle proprie amministrazioni partecipanti e degli specifici obblighi legislativamente previsti e, in particolare, da quanto statuito dal TUSP, anche per quanto attiene alle modalità attraverso cui procedere – può porre in essere assunzioni, senza che ciò possa intaccare la capacità assunzionale delle predette amministrazioni partecipanti.”.
Si può quindi ragionevolmente sostenere che, fermi restando futuri sviluppi interpretativi o interventi d’interpretazione autentica, le Amministrazioni pubbliche hanno oggi la possibilità di fissare per le proprie società in controllo pubblico obiettivi specifici, annuali e pluriennali, in materia di spese di funzionamento e di spese di personale, che tengano conto dei servizi prestati agli enti partecipanti o alla collettività di riferimento, in un’ottica di efficienza e di economie di scala. Sarà comunque necessario che, come sostenuto dalla Sezione Regionale di Controllo per la Liguria nel parere n. 80/2017 sopra citato, nella fissazione degli obiettivi le Amministrazioni pubbliche tengano conto che il semplice aumento dell’attività svolta dalla società e del fatturato non è da solo sufficiente a giustificare un incremento del personale, qualora quello in servizio presso la società dovese essere già ampiamente sufficiente ad espletare il maggior servizio.
In altri termini, in sede di fissazione degli obiettivi specifici di cui all’art 19, comma 5 del TUSPP, le Amministrazioni hanno contemporaneamente il diritto e l’onere di valutare se un eventuale incremento delle unità di personale impiegate e, quindi, del costo del personale da sostenere, produca un incremento più che proporzionale del valore dei servizi resi dalla società ai propri soci e/o alla collettività, sia in termini quantitativi che qualitativi.
([1]) Si ritiene che non vi siano dubbi che l’onere di tenere conto di quanto previsto al successivo art. 25 e delle disposizioni che stabiliscono divieti o limitazioni alle assunzioni di personale gravi sulle Amministrazioni pubbliche e non sulle società, in quanto la norma di riferimento per queste ultime in tema di divieti o limitazioni alle assunzioni di personale è proprio l’art. 25 in commento. Di diverso avviso la Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia che, come vedremo meglio in seguito, nella deliberazione n. 302/2018/PAR del 24/10/2018, ha sostenuto che l’inciso “ovvero delle eventuali disposizioni che stabiliscono, a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale” si riferisce alle società e non alle Amministrazioni pubbliche.
([2]) La norma è stata introdotta dall’art. 19, comma 1, D.L. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3 agosto 2009, n. 102, e sostituito dall’art. 1, comma 557, L. 27 dicembre 2013, n. 147, a decorrere dal 1° gennaio 2014 e, successivamente, dall’art. 4, comma 12-bis, D.L. 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla L. 23 giugno 2014, n. 89. Infine, il presente comma è stato modificato dall’art. 3, comma 5-quinquies, D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 agosto 2014, n. 114, e dall’art. 27, comma 1, lett. b), D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175.
