Il testo ha subìto solo piccoli ritocchi e, quindi, la linea tracciata dal Dipartimento della Funzione Pubblica è stata nella sostanza confermata.

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Alessandro Manetti

L'articolo Il Testo Unico “bollinato” delle società a partecipazione pubblica proviene da Alessandro Manetti - Dottore Commercialista e Revisore Legale.

Ci troviamo dunque di fronte all’ennesima stagione di riforme del settore pubblico.

Le deleghe che interessano di più il mondo degli organismi partecipati dagli Enti locali sono contenute agli artt. 7, 18 e 19 del testo di Legge; in particolare:

• l’art. 7 prevede ai commi 1 e 2 le deleghe per la semplificazione della normativa in materia di trasparenza;
• l’art. 18 prevede il riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche;
• l’art. 19 prevede il riordino della disciplina dei Servizi Pubblici Locali (SPL) di interesse economico generale.

Vediamo di seguito le deleghe per il riordino della disciplina delle partecipazioni societarie, rimandando ad altro articolo quelle per la semplificazione della normativa in materia di trasparenza e per il  riordino della disciplina dei Servizi Pubblici Locali (SPL).

L’art. 18 delega il Governo ad adottare entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge delega (28/08/2015) un decreto legislativo per il riordino della disciplina in materia di partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche con la finalità prioritaria di assicurare la chiarezza dell disciplina, la semplificazione normativa e la tutela e promozione della concorrenza, con particolare riferimento al superamento dei regimi transitori, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi (i princìpi indicati ai seguenti punti da 1 a 4 sono contenuti nell’art. 16 della Legge delega):

1. elaborazione di un testo unico della materia;
2. coordinamento formale e sostanziale del testo delle disposizioni legislative vigenti, apportando le modifiche strettamente necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo;
3. risoluzione delle antinomìe (compresenza di più disposizioni contraddittorie, ma che possono essere entrambe dimostrate o giustificate;
4. indicazione esplicita delle norme abrogate e aggiornamento delle procedure;
5. distinzione tra tipi di società in relazione alle attività svolte, agli interessi pubblici di riferimento, alla misura e qualità della partecipazione e alla sua natura diretta o indiretta, alla modalità diretta o mediante procedura di evidenza pubblica dell’affidamento, nonché alla quotazione in borsa o all’emissione di strumenti finanziari quotati nei mercati regolamentati, e individuazione della relativa disciplina, anche in base al principio di proporzionalità delle deroghe rispetto alla disciplina privatistica, ivi compresa quella in materia di organizzazione e crisi d’impresa;
6. ridefinizione della disciplina, delle condizioni e dei limiti per la costituzione di società, l’assunzione e il mantenimento di partecipazioni societarie da parte di amministrazioni pubbliche entro il perimetro dei compiti istituzionali o di ambiti strategici per la tutela di interessi pubblici rilevanti, quale la gestione di servizi di interesse economico generale, con applicazione dei nuovi princìpi anche alle partecipazioni pubbliche già in essere;
7. precisa definizione del regime delle responsabilità degli amministratori delle amministrazioni partecipanti, nonché dei dipendenti e degli organi di gestione e di controllo delle società partecipate;
8. definizione dei requisiti e della garanzia di onorabilità dei candidati e dei componenti degli organi di amministrazione e controllo delle società, anche al fine di garantirne l’autonomia rispetto agli enti proprietari;
9. razionalizzazione dei criteri pubblicistici per gli acquisti e il reclutamento del personale, per i vincoli alle assunzioni e le politiche retributive, finalizzati al contenimento dei costi, tenendo conto delle diverse tipologie di società e introducendo criteri di valutazione oggettivi, rapportati al valore anche economico dei risultati; previsione che i risultati economici positivi o negativi ottenuti assumano rilievo ai fini del compenso economico variabile degli amministratori in considerazione dell’obiettivo di migliorare la qualità del servizio offerto ai cittadini e tenuto conto della congruità della tariffa e del costo del servizio;
10. promozione della trasparenza e dell’efficienza attraverso l’unificazione, la completezza e la massima intelligibilità dei dati economico-patrimoniali e dei principali indicatori di efficienza, nonché la loro pubblicità e accessibilità;
11. attuazione dell’articolo 151, comma 8 del TUEL, in materia di consolidamento delle partecipazioni nei bilanci degli enti proprietari;
12. eliminazione di sovrapposizioni tra regole e istituti pubblicistici e privatistici ispirati alle medesime esigenze di disciplina e controllo;
13. possibilità di piani di rientro per le società con bilanci in disavanzo con eventuale commissariamento;
14. regolazione dei flussi finanziari, sotto qualsiasi forma, tra amministrazione pubblica e società partecipate secondo i criteri di parità di trattamento tra imprese pubbliche e private e operatore di mercato;
15. con riferimento alle società partecipate dagli enti locali (si ritene tuttavia che anche i princìpi sopra indicati siano afferenti a tali società):
    • per le società che gestiscono servizi strumentali e funzioni amministrative, definizione di criteri e procedure per la scelta del modello societario e per l’internalizzazione, nonché di procedure, limiti e condizioni per l’assunzione, la conservazione e la razionalizzazione di partecipazioni, anche in relazione al numero dei dipendenti, al fatturato e ai risultati di gestione;
    • per le società che gestiscono servizi pubblici di interesse economico generale, individuazione di un numero massimo di esercizi con perdite di bilancio che comportino obblighi di liquidazione delle società, nonché definizione, in conformità con la disciplina dell’Unione europea, di criteri e strumenti di gestione volti ad assicurare il perseguimento dell’interesse pubblico e ad evitare effetti distorsivi sulla concorrenza, anche attraverso la disciplina dei contratti di servizio e delle carte dei diritti degli utenti e attraverso forme di controllo sulla gestione e sulla qualità dei servizi;
    •  rafforzamento delle misure volte a garantire il raggiungimento di obiettivi di qualità, efficienza, efficacia ed economicità, anche attraverso la riduzione dell’entità e del numero delle partecipazioni e l’incentivazione dei processi di aggregazione, intervenendo sulla disciplina dei rapporti finanziari tra ente locale e società partecipate nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica e al fine di una maggior trasparenza;
    • promozione della trasparenza mediante pubblicazione, nel sito internet degli enti locali e delle società partecipate interessati, dei dati economico-patrimoniali e di indicatori di efficienza, sulla base di modelli generali che consentano il confronto, anche ai fini del rafforzamento e della semplificazione dei processi di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche partecipanti e delle società partecipate;
    • introduzione di un sistema sanzionatorio per la mancata attuazione dei princìpi di razionalizzazione e riduzione sopra esposti, basato anche sulla riduzione dei trasferimenti dello Stato alle amministrazioni che non ottemperano alle disposizioni in materia;
    • introduzione di strumenti, anche contrattuali, volti a favorire la tutela dei livelli occupazionali nei processi di ristrutturazione e privatizzazione relativi alle società partecipate;
    • ai fini del rafforzamento del sistema dei controlli interni previsti dal TUEL, revisione degli obblighi di trasparenza e di rendicontazione delle società partecipate nei confronti degli enti locali soci, attraverso specifici flussi informativi che rendano analizzabili e confrontabili i dati economici e industriali del servizio, gli obblighi di servizio pubblico imposti e gli standard di qualità, per ciascun servizio o attività svolta dalle società medesime nell’esecuzione dei compiti affidati, anche attraverso l’adozione e la predisposizione di appositi schemi di contabilità separata.

L'articolo Legge 124/2015 – Deleghe al Governo per il riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle Amministrazioni pubbliche proviene da Alessandro Manetti - Dottore Commercialista e Revisore Legale.

Ci troviamo dunque di fronte all’ennesima stagione di riforme del settore pubblico.

Le deleghe che interessano di più il mondo degli organismi partecipati dagli Enti locali sono contenute agli artt. 7, 18 e 19 del testo di Legge; in particolare:

• l’art. 7 prevede ai commi 1 e 2 le deleghe per la semplificazione della normativa in materia di trasparenza;
• l’art. 18 prevede il riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche;
• l’art. 19 prevede il riordino della disciplina dei Servizi Pubblici Locali (SPL) di interesse economico generale.

Vediamo di seguito le deleghe per il riordino della disciplina dei Servizi Pubblici Locali (SPL), rimandando ad altro articolo l’analisi di quelle per la semplificazione della normativa in materia di trasparenza e di quelle di riordino della disciplina delle partecipazioni societarie.

Con l’art. 19 il Governo è stato delegato ad adottare entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge delega (28/08/2015) un decreto legislativo per il riordino della disciplina in materia di SPL, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi (alcuni dei quali contenuti nel precedente art. 16 e comuni anche a quella della riforma della disciplina del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e a quella del riordino della disciplina delle partecipazioni societarie):

1. elaborazione di un testo unico della materia;
2. coordinamento formale e sostanziale del testo delle disposizioni legislative vigenti, apportando le modifiche strettamente necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo;
3. risoluzione delle antinomìe (compresenza di più disposizioni contraddittorie, ma che possono essere entrambe dimostrate o giustificate;
4. indicazione esplicita delle norme abrogate e aggiornamento delle procedure;
5. riconoscimento, quale funzione fondamentale dei comuni e delle città metropolitane, dell’individuazione delle attività di interesse generale, il cui svolgimento è necessario al fine di assicurare la soddisfazione dei bisogni degli appartenenti alle comunità locali, in condizioni di accessibilità fisica ed economica, di continuità e non discriminazione, e ai migliori livelli di qualità e sicurezza, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale;
6. soppressione, previa ricognizione, dei regimi di esclusiva, comunque denominati, non conformi ai princìpi generali in materia di concorrenza e comunque non indispensabili per assicurare la qualità e l’efficienza del servizio;
7. individuazione della disciplina generale in materia di regolazione e organizzazione dei servizi di interesse economico generale di ambito locale, compresa la definizione dei criteri per l’attribuzione di diritti speciali o esclusivi, in base ai princìpi di adeguatezza, sussidiarietà e proporzionalità e in conformità alle direttive europee; con particolare riferimento alle società in partecipazione pubblica operanti nei servizi idrici, risoluzione delle antinomie normative in base ai princìpi del diritto dell’Unione europea, tenendo conto dell’esito del referendum abrogativo del 12 e 13 giugno 2011;
8. definizione, anche mediante rinvio alle normative di settore e armonizzazione delle stesse, dei criteri per l’organizzazione territoriale ottimale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica;
9. individuazione, anche per tutti i casi in cui non sussistano i presupposti della concorrenza nel mercato, delle modalità di gestione o di conferimento della gestione dei servizi nel rispetto dei princìpi dell’ordinamento europeo, ivi compresi quelli in materia di auto-produzione (in house providing), e dei princìpi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei princìpi di autonomia organizzativa, economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità;
10. introduzione, nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, di incentivi e meccanismi di premialità o di riequilibrio economico-finanziario nei rapporti con i gestori per gli enti locali che favoriscono l’aggregazione delle attività e delle gestioni secondo criteri di economicità ed efficienza, ovvero l’eliminazione del controllo pubblico;
11. individuazione dei criteri per la definizione dei regimi tariffari che tengano conto degli incrementi di produttività al fine di ridurre l’aggravio sui cittadini e sulle imprese;
12. definizione delle modalità di tutela degli utenti dei servizi pubblici locali;
13. revisione delle discipline settoriali ai fini della loro armonizzazione e coordinamento con la disciplina generale in materia di modalità di affidamento dei servizi;
14. previsione di una netta distinzione tra le funzioni di regolazione e controllo e le funzioni di gestione dei servizi, anche attraverso la   modifica della disciplina sulle incompatibilità o sull’inconferibilità di incarichi o cariche (D.Lgs. 39/2013);
15. revisione della disciplina dei regimi di proprietà e gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni, nonché di cessione dei beni in caso di subentro, in base a princìpi di tutela e valorizzazione della proprietà pubblica, di efficienza, di promozione della concorrenza, di contenimento dei costi di gestione, di semplificazione;
16. individuazione e allocazione dei poteri di regolazione e controllo tra i diversi livelli di governo e le autorità indipendenti, al fine di assicurare la trasparenza nella gestione e nell’erogazione dei servizi, di garantire l’eliminazione degli sprechi, di tendere al continuo contenimento dei costi aumentando nel contempo gli standard qualitativi dei servizi;
17. previsione di adeguati strumenti di tutela non giurisdizionale per gli utenti dei servizi;
18. introduzione e potenziamento di forme di consultazione dei cittadini e di partecipazione diretta alla formulazione di direttive alle amministrazioni pubbliche e alle società di servizi sulla qualità e sui costi degli stessi;
19. promozione di strumenti per supportare gli enti proprietari nelle attività previste all’articolo 18 (riordino della disciplina delle partecipazioni societarie), per favorire investimenti nel settore dei servizi pubblici locali e per agevolare i processi di razionalizzazione, riduzione e miglioramento delle aziende che operano nel settore;
20. previsione di termini e modalità per l’adeguamento degli attuali regimi alla nuova disciplina;
21. definizione del regime delle sanzioni e degli interventi sostitutivi, in caso di violazione della disciplina in materia;
22. armonizzazione con la disciplina generale delle disposizioni speciali vigenti nei servizi pubblici locali, relative alla disciplina giuridica dei rapporti di lavoro;
23. definizione di strumenti per la trasparenza e la pubblicizzazione dei contratti di servizio, relativi a servizi pubblici locali di interesse economico generale, da parte degli enti affidanti anche attraverso la definizione di contratti di servizio tipo per ciascun servizio pubblico locale di interesse economico generale
24. definizione di strumenti di rilevazione, anche attraverso banche dati nazionali già costituite, dei dati economici e industriali, degli obblighi di servizio pubblico imposti e degli standard di qualità, nel rispetto dei princìpi dettati dalla normativa nazionale in materia di trasparenza.

Si tratta di princìpi e criteri già noti al mondo dei SPL a rilevanza economica (ora chiamati SPL di interesse economico generale, per maggiore aderenza alla disciplina comunitaria), ma sparpagliati in varie disposizioni normative; pertanto, il maggiore sforzo richiesto all’Esecutivo sarà quello di riordinare le disposizioni oggi esistenti in un solo testo unico, di risolvere le antinomìe esistenti e di intervenire disciplinando meglio gli aspetti che, nel corso degli ultimi anni, hanno creato le maggiori incertezze agli addetti ai lavori (si pensi, per esempio, alla disciplina del subentro di un nuovo gestore a quello uscente).

Il decreto legislativo per il riordino della disciplina dei Servizi Pubblici Locali (SPL) dovrà essere adottato su proposta del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con i Ministri interessati, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata Stato – Regioni e del parere del Consiglio di Stato.

L'articolo Legge 124/2015 – Le deleghe al Governo per il riordino dei Servizi Pubblici Locali (SPL) proviene da Alessandro Manetti - Dottore Commercialista e Revisore Legale.

Ci troviamo dunque di fronte all’ennesima stagione di riforme del settore pubblico.

Le deleghe che interessano di più il mondo degli organismi partecipati dagli Enti locali sono contenute agli artt. 7, 18 e 19 del testo di Legge; in particolare:

• l’art. 7 prevede ai commi 1 e 2 le deleghe per la semplificazione della normativa in materia di trasparenza;
• l’art. 18 prevede il riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche;
• l’art. 19 prevede il riordino della disciplina dei Servizi Pubblici Locali (SPL) di interesse economico generale.

Vediamo di seguito le deleghe per la semplificazione della normativa in materia di trasparenza, rimandando ad altro articolo l’analisi di quelle per il riordino della disciplina delle partecipazioni societarie e della disciplina dei Servizi Pubblici Locali (SPL).

I commi 1 e 2 dell’art.  7 “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza”, contengono le deleghe al Governo per la semplificazione alla normativa prevista in materia di trasparenza (L. 190/2012 e D.Lgs. 33/2013), la cui attuazione pratica si è rivelata molto complessa, soprattutto per gli organismi partecipati dalla PA, anche a detta dell’ANAC (VEDI deliberazione ANAC n. 8 del 17 giugno 2015).

In particolare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge (28/08/2015), uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive del D.Lgs. 33/2013, in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni. Il contenuto di tali decreti dovrà rispettare i princìpi e i criteri direttivi stabiliti dall’art. 1, comma 35, della Legge 190/2012, nonché i seguenti princìpi e criteri direttivi (nuovi rispetto a quelli finora in vigore):

a) ridefinizione e precisazione dell’ambito soggettivo di applicazione degli obblighi e delle misure in materia di trasparenza;

b) previsione di misure organizzative, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, anche ai fini della valutazione dei risultati, per la pubblicazione nel sito istituzionale dell’ente di appartenenza delle informazioni concernenti:

1. le fasi dei procedimenti di aggiudicazione ed esecuzione degli appalti pubblici;
2. il tempo medio di attesa per le prestazioni sanitarie di ciascuna struttura del Servizio sanitario nazionale;
3. il tempo medio dei pagamenti relativi agli acquisti di beni, servizi, prestazioni professionali e forniture, l’ammontare complessivo dei debiti e il numero delle imprese creditrici, aggiornati periodicamente;
4. le determinazioni dell’organismo di valutazione;

c) riduzione e concentrazione degli oneri gravanti in capo alle amministrazioni pubbliche, ferme restando le previsioni in materia di verifica, controllo e sanzioni;

d) precisazione dei contenuti e del procedimento di adozione del Piano nazionale anticorruzione, dei piani di prevenzione della corruzione e della relazione annuale del responsabile della prevenzione della corruzione, anche attraverso la modifica della relativa disciplina legislativa, anche ai fini della maggiore efficacia dei controlli in fase di attuazione, della differenziazione per settori e dimensioni, del coordinamento con gli strumenti di misurazione e valutazione delle performance nonché dell’individuazione dei principali rischi e dei relativi rimedi; conseguente ridefinizione dei ruoli, dei poteri e delle responsabilità dei soggetti interni che intervengono nei relativi processi;

e) razionalizzazione e precisazione degli obblighi di pubblicazione nel sito istituzionale, ai fini di eliminare le duplicazioni e di consentire che tali obblighi siano assolti attraverso la pubblicità totale o parziale di banche dati detenute da pubbliche amministrazioni;

f) definizione, in relazione alle esigenze connesse allo svolgimento dei compiti istituzionali e fatto salvo quanto previsto dall’art. 31 della Legge 124/2007 e successive modificazioni, dei diritti dei membri del Parlamento inerenti all’accesso ai documenti amministrativi e alla verifica dell’applicazione delle norme sulla trasparenza amministrativa, nonché dei limiti derivanti dal segreto o dal divieto di divulgazione e dei casi di esclusione a tutela di interessi pubblici e privati;

g) individuazione dei soggetti competenti all’irrogazione delle sanzioni per la violazione degli obblighi di trasparenza;

h) fermi restando gli obblighi di pubblicazione, riconoscimento della libertà di informazione attraverso il diritto di accesso, anche per via telematica, di chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, salvi i casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dall’ordinamento e nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati, al fine di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche; semplificazione delle procedure di iscrizione negli elenchi dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa istituiti ai sensi dell’art. 1, comma 52, della legge 190/2012, e successive modificazioni, con modifiche della relativa disciplina, mediante l’unificazione o l’interconnessione delle banche dati delle amministrazioni centrali e periferiche competenti, e previsione di un sistema di monitoraggio semestrale, finalizzato all’aggiornamento degli elenchi costituiti presso le Prefetture – Uffici territoriali delhttp://www.alessandromanetti.com/wp-admin/post.php?post=199&action=edit Governo; previsione di sanzioni a carico delle amministrazioni che non ottemperano alle disposizioni normative in materia di accesso, di procedure di ricorso all’Autorità nazionale anticorruzione in materia di accesso civico e in materia di accesso ai sensi della presente lettera, nonché della tutela giurisdizionale ai sensi dell’art. 116 del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato 1 del decreto legislativo 2 luglio 2010, 104, e successive modificazioni.

I decreti legislativi delegati dovranno essere adottati su proposta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata Stato – Regioni e del parere del Consiglio di Stato.

Si tratta quindi di una serie di deleghe che consentiranno al Governo di riformare buona parte del D.Lgs. 33/2013 e che, speriamo vivamente, consentiranno di superare tutte le problematiche applicative di una normativa che è stata pensata per i ministeri e che, successivamente, è stata estesa senza gli opportuni adattamenti anche alle Regioni, agli Enti locali e ai loro organismi partecipati, senza tenere conto delle peculiarità che tali enti presentano rispetto a quelli dell’amministrazione centrale  (si pensi, per esempio, alle difficoltà che molte società pubbliche prive di dirigenza hanno incontrato nell’individuare il Responsabile della prevenzione della corruzione e per la trasparenza).

Rimane comunque l’amarezza per l’ennesima occasione sprecata dal nostro legislatore di approvare un buon testo normativo fin dall’inizio; la disciplina della trasparenza contenuta nel D.Lgs. 33/2013, infatti, finora ha creato soprattutto problemi agli addetti ai lavori e, forse anche per questo, è stata per il momento scarsamente utile ai cittadini; nella maggior parte dei casi, infatti, le società pubbliche hanno adattato la struttura del sito istituzionale a quella indicata nell’allegato 1 al D.Lgs. 33/2013, pubblicando solo parzialmente i dati e le informazioni previste dalla norma.

L'articolo Legge 124/2015 – Le deleghe al Governo per la semplificazione della normativa in materia di trasparenza proviene da Alessandro Manetti - Dottore Commercialista e Revisore Legale.